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文/王小廣　中共中央黨校（國家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授；周擎擎　中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院博士研究生；梁雅楠　中共中央黨校（國家行政學(xué)院）研究生院博士研究生

　　當(dāng)前土地財(cái)政“紅利消退”、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯性化與公共財(cái)政支出需求不斷擴(kuò)大的矛盾凸顯。對(duì)那些高度依賴房地產(chǎn)投資、靠賣地獲取財(cái)政收入的地區(qū)來講，土地財(cái)政收入長期下降趨勢無疑形成了較大沖擊，也增加了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長造成了越來越明顯的壓力。在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的進(jìn)程中，探討如何使地方從根本上擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力，防范重大經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)尤為緊迫和重要。

一、土地財(cái)政的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢

1994年我國實(shí)行分稅制改革，在一定程度上降低了地方政府稅收分成比例，但是卻將當(dāng)時(shí)規(guī)模較小的土地收益劃給地方財(cái)政，也正是這一舉措奠定了地方政府不斷強(qiáng)化“土地財(cái)政”的基礎(chǔ)。之后，隨著我國推出住房制度改革，大力促進(jìn)商品房發(fā)展，特別是在住房市場化的過程中實(shí)行土地招拍掛制度，使土地價(jià)格不斷上漲，隨著房地產(chǎn)泡沫的不斷強(qiáng)化，地方政府通過出讓土地獲取預(yù)算外收入的空間被打開，由此形成了房地產(chǎn)靠土地控制、基建靠土地財(cái)政、招商靠土地政策優(yōu)惠，甚至一些公共支出多依賴土地收入的地方經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張模式。如今，房地產(chǎn)供求關(guān)系發(fā)生重大變化的“拐點(diǎn)”正在形成，同時(shí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也加速集中釋放，對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全都形成較大的挑戰(zhàn)，土地財(cái)政依賴型的增長模式或許已到盡頭，亟須加快地方財(cái)政模式轉(zhuǎn)型。

首先，地方土地財(cái)政和高投資依賴的根源是房地產(chǎn)，隨著房地產(chǎn)長期繁榮的結(jié)束，土地財(cái)政的依賴達(dá)到頂點(diǎn)，呈現(xiàn)長期下降趨勢。從圖1和圖2看，土地財(cái)政依賴與房地產(chǎn)的泡沫化是高度相關(guān)的。2015—2019年間是我國最后一輪的房地產(chǎn)泡沫的爆發(fā)期，短短三四年時(shí)間，全國各地的房價(jià)漲了一倍以上，地方賣地收入大幅增加，土地財(cái)政依賴度從23.6%提高到33.4%，增加近10個(gè)百分點(diǎn)。2020年新冠疫情暴發(fā)后，土地財(cái)政依賴度又慣性上升到37.6%的最高點(diǎn)。隨后，隨著疫情的持續(xù)沖擊，高房價(jià)長期調(diào)整的“拐點(diǎn)”開始形成，土地財(cái)政收入總量和依賴度隨之明顯下降。

其次，地方政府債務(wù)率的增減與土地財(cái)政依賴度在一定程度上呈負(fù)相關(guān)性（見圖2）。土地財(cái)政收入的增加有利于穩(wěn)定地方債務(wù)率，而房地產(chǎn)依賴度的下降（對(duì)很多地方意味著財(cái)政收入減少），可以在一定程度上通過大幅提高地方政府債務(wù)率來繼續(xù)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足公共服務(wù)需要，但債務(wù)率的上限很快就會(huì)導(dǎo)致這種替代方式的枯竭?？v觀我國在2015—2019年的數(shù)據(jù)，房價(jià)呈現(xiàn)上漲趨勢，地方政府債務(wù)率反而穩(wěn)定。這主要是因?yàn)橥恋刎?cái)政主要依靠房地產(chǎn)市場，房價(jià)上漲對(duì)地方財(cái)政具有支撐作用，地方政府可以減少借貸，債務(wù)率保持穩(wěn)定甚至下降。但隨著土地市場和房地產(chǎn)市場出現(xiàn)疲軟態(tài)勢，土地出讓金減少，土地依賴度降低，地方政府為維持正常的或必要的支出，通常通過擴(kuò)大向外借債規(guī)模來彌補(bǔ)地方財(cái)政赤字，從而導(dǎo)致債務(wù)率上升。而債務(wù)率過高又會(huì)擠壓地方非稅收入擴(kuò)張的空間。

最后，隨著公共服務(wù)支出持續(xù)擴(kuò)大，地方財(cái)政短缺問題將會(huì)越來越突出。公共服務(wù)關(guān)乎民生。近年來，我國持續(xù)完善公共服務(wù)政策保障體系，提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，公共服務(wù)領(lǐng)域支出持續(xù)增加，但仍存在許多短板弱項(xiàng)，集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)差距較大，育幼、養(yǎng)老等領(lǐng)域供需矛盾突出。補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板，縮小城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)差距，提升基本公共服務(wù)均衡性和可及性，還需進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加公共服務(wù)支出。如果不盡快擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，切實(shí)做好財(cái)政資金開源節(jié)流增效文章，挖掘新的財(cái)政收入增長渠道，不平衡不充分的矛盾會(huì)越來越突出。

二、土地財(cái)政依賴的風(fēng)險(xiǎn)及地方擺脫土地財(cái)政依賴所面臨的障礙

1.土地財(cái)政依賴的風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的影響

目前金融風(fēng)險(xiǎn)主要集中于房地產(chǎn)、地方債和中小金融機(jī)構(gòu)三大領(lǐng)域，這些高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的形成在某種程度上與地方土地財(cái)政關(guān)聯(lián)緊密。

首先，房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)正處于集中爆發(fā)階段，這是土地財(cái)政難以為繼的重要原因。一是土地財(cái)政催生房地產(chǎn)泡沫，房地產(chǎn)泡沫又會(huì)加劇地方對(duì)土地財(cái)政的依賴，兩者互為因果，相互促進(jìn)。2021年房地產(chǎn)各項(xiàng)指標(biāo)到達(dá)“天花板”，國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2021年全國商品房銷售面積約為17.9億平方米，商品房銷售額達(dá)到18.2億元。隨后，房地產(chǎn)市場進(jìn)入新的發(fā)展階段，房價(jià)調(diào)整、銷售大幅下滑，社會(huì)資金大量從房地產(chǎn)行業(yè)退出，土地出讓收入持續(xù)減少。對(duì)房地產(chǎn)依賴高的地方，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長后勁不足、財(cái)政困難加大的情況。二是房地產(chǎn)商的“保交樓”成為總風(fēng)險(xiǎn)“開關(guān)”。2022年上半年，受“三大紅線”政策的約束及房地產(chǎn)“拐點(diǎn)”來臨的影響，大量期房逾期交付，不少地方出現(xiàn)大規(guī)模的“斷供”和“斷貸”潮。針對(duì)這一潛在巨大風(fēng)險(xiǎn)，國家及時(shí)推出“保交樓”政策，多部門聯(lián)合出臺(tái)措施，通過政策性銀行專項(xiàng)借款方式支持已售逾期難交付住宅項(xiàng)目建設(shè)交付，維護(hù)購房人合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局。但房地產(chǎn)問題既是高房價(jià)泡沫問題，也是高負(fù)債問題，更是產(chǎn)業(yè)鏈問題，環(huán)環(huán)相扣。當(dāng)需求大幅下降，土地財(cái)政與房地產(chǎn)、房地產(chǎn)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)之間的有序循環(huán)就會(huì)被打破，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)不斷集聚?！氨＝粯恰背尚玛P(guān)消費(fèi)者利益，事關(guān)政府與企業(yè)的信用，做得好，能提高政府與企業(yè)信用，做得不好，就可能引發(fā)系統(tǒng)性產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)。三是嚴(yán)重的土地財(cái)政依賴也會(huì)引發(fā)債務(wù)鏈危機(jī)。當(dāng)前，地方債務(wù)問題盤根錯(cuò)節(jié)，地方政府、銀行、企業(yè)之間形成了“共生共榮”的強(qiáng)債務(wù)連鎖關(guān)系，牽一發(fā)而動(dòng)全身。與房地產(chǎn)商暴雷相似，地方債暴雷既會(huì)使金融機(jī)構(gòu)危機(jī)顯性化，也會(huì)使與之關(guān)聯(lián)的房地產(chǎn)行業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施投資產(chǎn)生連鎖風(fēng)險(xiǎn)。

其次，一些地區(qū)高債務(wù)率風(fēng)險(xiǎn)在逐步顯現(xiàn)。目前我國地方債務(wù)率普遍高企的問題比較突出。一些省份債務(wù)率甚至超過了國際警戒線，可能會(huì)出現(xiàn)地域性的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要著力防范這一趨勢蔓延，釀成跨區(qū)域系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。其中最危險(xiǎn)的是兩類地區(qū)：一類是土地財(cái)政依賴度高和債務(wù)率高的“雙高地區(qū)”；另一類是“畸形單高地區(qū)”；即債務(wù)率超高地區(qū)，其債務(wù)率遠(yuǎn)超國際警戒線，接近300%?！半p高”省份在財(cái)政上不僅面臨賣地收入增加難、借債難的雙重壓力，而且可能爆發(fā)長期的地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)。例如，2023年4月貴州向中央財(cái)政求援的消息一度引發(fā)熱議，負(fù)債1.2萬億無法償還，這給貴州未來發(fā)展蒙上巨大陰影。“畸形單高地區(qū)”雖然土地財(cái)政依賴度不高，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已累積過多，且多是通過提高債務(wù)率來降低土地財(cái)政依賴度而形成的，實(shí)際上這類地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更高。以天津?yàn)槔?022年的債務(wù)率高達(dá)295.1%，位居全國第一，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)巨大，這是土地財(cái)政收入降低使借債規(guī)模擴(kuò)大所致。根據(jù)中國債券信息網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，自2023年10月初至10月18日，天津共發(fā)行948.04億元特殊債來償還存量債務(wù)。

再次，中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多面廣。除房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)外，中小銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、不良資產(chǎn)、影子銀行、地方政府債務(wù)等也是風(fēng)險(xiǎn)來源。部分地方中小銀行利用大銀行退出的時(shí)機(jī)，爭搶房地產(chǎn)貸款市場份額，而由于其自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力低、風(fēng)險(xiǎn)管理水平不高等劣勢，在面對(duì)房地產(chǎn)領(lǐng)域“灰犀牛”風(fēng)險(xiǎn)時(shí)容易受到更大的沖擊。

最后，土地財(cái)政的高依賴將會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生明顯的負(fù)面影響。土地財(cái)政高依賴地區(qū)，不僅會(huì)延緩由投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)換進(jìn)度，而且會(huì)對(duì)自身的產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)的“雙升級(jí)”產(chǎn)生巨大的抑制作用。一方面，土地財(cái)政高依賴意味著一些地區(qū)對(duì)房地產(chǎn)的高依賴，這必然會(huì)對(duì)其他產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，阻礙傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)強(qiáng)導(dǎo)致房地產(chǎn)強(qiáng)，這是正常的發(fā)展邏輯，而一些地區(qū)卻試圖走發(fā)展的捷徑，在其他產(chǎn)業(yè)尚未充分發(fā)展的情況下，用房地產(chǎn)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，企圖通過抬高房價(jià)來增加土地財(cái)政收入和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，這實(shí)際上是一種“本末倒置”的發(fā)展邏輯。房地產(chǎn)的大調(diào)整在很大程度上會(huì)引致土地財(cái)政的“衰敗”，巨大的債務(wù)壓力又會(huì)侵蝕地方發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的能力，從而使地方經(jīng)濟(jì)陷入“低發(fā)展陷阱”。即使一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的地區(qū)，過度的房地產(chǎn)發(fā)展傾向和土地財(cái)政依賴，也會(huì)大大延緩該地區(qū)從“投資驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”。另一方面，從需求端看，對(duì)房地產(chǎn)和土地財(cái)政依賴嚴(yán)重的地區(qū)，財(cái)富收入差距將顯著擴(kuò)大，從而導(dǎo)致本地經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯的消費(fèi)不足問題，這反過來又會(huì)影響產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

2.地方擺脫土地財(cái)政依賴所面臨的障礙

一是房地產(chǎn)路徑依存問題。自2008年金融危機(jī)以來，房地產(chǎn)市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多個(gè)時(shí)間窗口中扮演著關(guān)鍵角色，對(duì)拉動(dòng)地方GDP增長、使“錢包”鼓起來起到了巨大的作用，以致于一些地方政府形成了一定程度的房地產(chǎn)穩(wěn)定增長路徑依賴。在地方經(jīng)濟(jì)與房地產(chǎn)深度捆綁的情況下，想要擺脫這種路徑依賴相當(dāng)困難，尋找替代品的動(dòng)力和意愿也不足。

二是政績考核機(jī)制不完善。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的攻關(guān)期?！翱际裁础睕Q定“干什么”，與時(shí)俱進(jìn)的目標(biāo)管理體系與考核辦法不可或缺。以往一些地方政府堅(jiān)持“唯GDP論”，搞“GDP競賽”，考核評(píng)價(jià)體系側(cè)重于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“量”和“速”，不夠重視發(fā)展質(zhì)量、社會(huì)民生、生態(tài)效益、公共安全等方面的考核，這對(duì)擺脫土地財(cái)政依賴也形成了強(qiáng)大的阻力。

三是地方稅稅制不完善、事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱。當(dāng)前，地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的問題也較為突出。這與分稅制改革有一定關(guān)系。1994年，為提高全國財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重，以及適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總目標(biāo)，我國實(shí)行了分稅制改革。經(jīng)過幾十年的運(yùn)行實(shí)踐，分稅制改革在增強(qiáng)國家財(cái)力、維護(hù)中央權(quán)威、促進(jìn)統(tǒng)一市場建設(shè)方面效果明顯。但是，隨著關(guān)稅、消費(fèi)稅、75%的增值稅等優(yōu)勢稅種都流入省級(jí)以上政府，地方稅源不足、缺乏長效的地方稅基的問題越來越凸顯。在“收支逆向剪刀”下，土地財(cái)政無疑是地方政府提高財(cái)政收入、完成考核任務(wù)的“救命稻草”。

四是稅源替代或轉(zhuǎn)移難。房地產(chǎn)市場的低迷導(dǎo)致土地財(cái)政收入降低，擺脫地方財(cái)政對(duì)土地的依賴，壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)，大力發(fā)展制造業(yè)成為增加地方財(cái)政收入的一種新途徑。然而，我國的中小城市特別是縣域工業(yè)化還處于中期甚至前中期階段，制造業(yè)發(fā)展尚不充分，且現(xiàn)階段制造業(yè)又處于明顯的報(bào)酬遞減過程中，通過發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)來轉(zhuǎn)移稅源并非易事。

三、地方政府加快擺脫土地財(cái)政依賴的建議

為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的地方債務(wù)危機(jī)，適應(yīng)未來高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，地方政府亟須盡快擺脫土地財(cái)政依賴，使土地財(cái)政由“唯一”變“之一”，從而為自身發(fā)展贏得更多主動(dòng)權(quán)和有利局面。擺脫土地財(cái)政依賴雖難，但不少地方政府已經(jīng)“覺醒”。其中，深圳作為我國土地財(cái)政的“先行者”，在2005年超前意識(shí)到土地財(cái)政發(fā)展模式的瓶頸約束，開啟了模式轉(zhuǎn)型，僅用7年時(shí)間就進(jìn)入存量發(fā)展新階段，并且不斷加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，逐步走向技術(shù)創(chuàng)新的產(chǎn)業(yè)升級(jí)之路。至2017年，深圳公共財(cái)政收入高達(dá)8624億元，絕大部分來自稅收，成功擺脫土地財(cái)政依賴。除深圳外，一些地方政府也積極主動(dòng)地?cái)[脫土地財(cái)政依賴，取得了明顯成效，如2021年青島、鄭州、天津等地同時(shí)出手，實(shí)行“兩集中”供地，成效逐步顯現(xiàn)；安徽省加速建設(shè)新興產(chǎn)業(yè)聚集地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)提質(zhì)擴(kuò)量增效的良好態(tài)勢，財(cái)政收入增長獲得新動(dòng)力；常州全力打造“新能源之都”，并積極探索通過股權(quán)投資孵化企業(yè)，拓寬財(cái)政收入渠道。

地方政府加快擺脫土地財(cái)政依賴，是一項(xiàng)難度大、緊迫性高、需要巨大的決心才能完成的工作，針對(duì)地方擺脫土地財(cái)政依賴所面臨的許多難題，建議采取以下開源、轉(zhuǎn)移和節(jié)流措施。

首先，最重要的是適時(shí)和合理開源，用稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化和新稅征收來緩沖土地出讓收入減少和發(fā)債空間收窄。一是應(yīng)拓寬地方政府的稅收種類，深化財(cái)富積累機(jī)制改革，主要是適時(shí)征收房產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等，顯著提高直接稅的比重，堅(jiān)決抑制資產(chǎn)或財(cái)富所造成的收入分配擴(kuò)大的趨勢，抑制投機(jī)偏好，大幅降低資本或財(cái)富的“食利化”傾向。二是從完善個(gè)人所得稅制度入手，使地方獲得更穩(wěn)定更長遠(yuǎn)的稅基。我國的個(gè)人所得稅采取中央與地方的分享機(jī)制，建議適當(dāng)增加地方分配比例，鼓勵(lì)地方加大對(duì)個(gè)人所得稅的征稅力度，堵住高收入者避稅漏洞，達(dá)到調(diào)節(jié)高收入、提高稅收調(diào)節(jié)累進(jìn)性的目的。同時(shí)，優(yōu)化企業(yè)稅制，根據(jù)個(gè)人所得稅增加的總量相應(yīng)地降低企業(yè)稅負(fù)，大幅降低或減免增值稅，如采取大中型企業(yè)減半、小微企業(yè)增值稅全免的改革舉措，“放水養(yǎng)魚”，大幅降低各類企業(yè)稅負(fù)。三是完善消費(fèi)稅和其他新稅制，進(jìn)一步擴(kuò)大稅收的征收范圍。將增值稅減免的一部分改為消費(fèi)稅，即由價(jià)內(nèi)稅轉(zhuǎn)為價(jià)外稅，同時(shí)，完善環(huán)保稅和社會(huì)保障稅負(fù)。

其次，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅基，增強(qiáng)地方財(cái)政收入的穩(wěn)定性。不論經(jīng)濟(jì)發(fā)展到什么時(shí)候，實(shí)體經(jīng)濟(jì)都是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)在國際競爭中贏得主動(dòng)的根基。只有壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，才能更有效地實(shí)現(xiàn)稅源替代，擺脫土地財(cái)政依賴。為此，中小城市以及縣域地區(qū)，特別是那些對(duì)土地財(cái)政依賴度較高、發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)，更要加快推進(jìn)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，持續(xù)深化三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，擴(kuò)大預(yù)算內(nèi)收入的稅基。一些發(fā)展條件較好的大城市，要加快推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，著力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入源源不斷的活水。

再次，堅(jiān)持節(jié)流優(yōu)先，著力提高公共財(cái)政支出效率。一是要全面落實(shí)過緊日子要求，進(jìn)一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格控制一般性支出，足額保障“三?！钡葎傂灾С觯徽闲畔⒒Y源，提高信息化資產(chǎn)與維護(hù)資金匹配度，規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用；高度重視地方政府的債務(wù)性管控，持續(xù)加強(qiáng)融資成本管控，合理調(diào)整融資結(jié)構(gòu)。二是健全預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系。目前地方政府的預(yù)算主要由基本預(yù)算和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)兩部分組成，其中基本預(yù)算中的公費(fèi)預(yù)算由財(cái)政部門實(shí)行定額標(biāo)準(zhǔn)，但是在執(zhí)行過程中存在很多問題，比如人均公費(fèi)相差很大、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際執(zhí)行脫節(jié)等。另外，公用經(jīng)費(fèi)支出會(huì)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，由于部分公用經(jīng)費(fèi)無標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致實(shí)際支出超支的現(xiàn)象較為普遍，為此，有必要在實(shí)際運(yùn)作過程中完善公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決貫徹零基預(yù)算理念，同時(shí)建立項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的支出標(biāo)準(zhǔn)，不斷規(guī)范預(yù)算編制管理，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確度。三是簡政廉政。很多地方存在體制內(nèi)人員結(jié)構(gòu)臃腫的問題，一些地方的編外人員甚至超過編內(nèi)人員，龐大的人員規(guī)模導(dǎo)致了巨額的供養(yǎng)費(fèi)用。當(dāng)前有必要積極穩(wěn)妥地精減公務(wù)員和事業(yè)編制外人員隊(duì)伍，縮減一般性財(cái)政支出，努力做到動(dòng)態(tài)收支平衡。在實(shí)施過程中，要堅(jiān)持規(guī)劃優(yōu)先，分類有序推進(jìn)；創(chuàng)新政府管理體制，建立新的利用外部人力資源的機(jī)制；建立容錯(cuò)機(jī)制，增強(qiáng)改革的積極性、提高改革執(zhí)行力；提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，積極做好被清退編外人員再就業(yè)等工作。

最后，加快房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立完善房地產(chǎn)開發(fā)新模式。堅(jiān)持“房住不炒”的戰(zhàn)略定位，完善住房制度，建立適合中國國情的新的住房發(fā)展模式。一是要推動(dòng)房地產(chǎn)用地多元化供給模式改革。用改革的辦法破除各種土地類型之間功能轉(zhuǎn)化的障礙，大力培育土地二級(jí)市場，使“招拍掛”供地方式從“唯一”變“之一”，推動(dòng)土地供給形成多元化渠道。二是以“可支付性”為核心推動(dòng)住房多元供給模式改革。當(dāng)前我國房地產(chǎn)已進(jìn)入絕對(duì)過?；蚪Y(jié)構(gòu)性過剩階段，降房價(jià)、擠泡沫、增福利是繞不開的過程。在這樣的趨勢背景下，住房管理的重點(diǎn)需要從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，充分考慮住房需求的地區(qū)性結(jié)構(gòu)性差異，推動(dòng)住房多元供給，實(shí)現(xiàn)“租購并舉可支付”。三是積極擴(kuò)大保障性租賃住房供給。通過城市更新改造、盤活廢棄低效用地、建立新的租賃模式等，有效解決新市民、青年群體等的住房困難問題。

（來源：國家治理）