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文/李曉江　中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院原院長，全國工程勘察設(shè)計大師，京津冀協(xié)同發(fā)展專家咨詢委員會專家，中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會特邀顧問

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！睆倪@一論斷可見：第一，我國的城市發(fā)展模式需要轉(zhuǎn)變；第二，社會資源配置公平需要得到更多關(guān)注。事實上，自改革開放以來，經(jīng)過40多年的快速發(fā)展，城市發(fā)展已從“外延擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵提升”，從“增量時代”轉(zhuǎn)向“存量時代”。

什么是存量時代？我認(rèn)為，存量時代是中國式現(xiàn)代化的美好生活時代，這一時代強(qiáng)調(diào)的是“生活”，而不僅僅是“增長”（圖1）。因此，當(dāng)談及高質(zhì)量發(fā)展的時候，需要先認(rèn)清當(dāng)前城市處在何種發(fā)展階段、城市發(fā)展模式需要如何轉(zhuǎn)型升級；當(dāng)談及高品質(zhì)生活的時候，需要先了解城市人口結(jié)構(gòu)和人的需求發(fā)生了什么樣的變化；當(dāng)談及高水平治理的時候，需要先理解從“管理”到“治理”的內(nèi)涵轉(zhuǎn)變。否則，高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活和高水平治理將難以落到實處，難免淪為空洞的口號。

進(jìn)入存量時代，城市的發(fā)展正深刻經(jīng)歷著三個基本變化：一是發(fā)展主體的變化，主要表現(xiàn)為社會階層分化與中產(chǎn)階級的形成，具體體現(xiàn)為農(nóng)民工群體選擇能力的提升以及大學(xué)生群體成為社會新增就業(yè)的主體，重點反映在人民對選擇生活還是選擇就業(yè)的優(yōu)先順序的改變。二是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的變化，從過去以投資、消費(fèi)、出口“三駕馬車”驅(qū)動的模式，轉(zhuǎn)向供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與供給要素的優(yōu)化配置，轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展。三是發(fā)展邏輯的變化，從以往“低價要素供給—招商引資—企業(yè)入駐—吸引人才”的舊路徑，轉(zhuǎn)向“提升城市生活質(zhì)量與服務(wù)水平—吸引人才—企業(yè)入駐—經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的新路徑（圖2）。

當(dāng)前，國土空間資源的開發(fā)利用呈現(xiàn)超負(fù)荷、高強(qiáng)度開發(fā)利用與低效利用、閑置并存的特征。在不同的發(fā)展階段，國土空間資源具有不同的利用價值。在城市發(fā)展初期，工業(yè)用地、房地產(chǎn)用地會備受政府關(guān)注。而在當(dāng)前階段，更需要關(guān)注生活和生態(tài)兩個方面的用地需求。進(jìn)入面向美好生活的存量時代，應(yīng)當(dāng)利用規(guī)劃的手段對國土空間資源進(jìn)行重新配置，發(fā)揮存量資源的價值與效用。據(jù)此，以下從六個方面探討在存量時代城市發(fā)展更新策略。

第一，城市經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略。

一是從未來經(jīng)濟(jì)/產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級出發(fā)，評估當(dāng)前產(chǎn)業(yè)地區(qū)的前景與問題，提出產(chǎn)業(yè)空間的優(yōu)化與更新策略，促進(jìn)碎片化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)向職、住、服融合的新城區(qū)轉(zhuǎn)型；二是針對落后產(chǎn)能地區(qū)的“退二進(jìn)三”和“退工還居”，實施二次開發(fā)與更新策略；三是關(guān)注為未來新經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供產(chǎn)城融合、混合開發(fā)的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)空間。例如天津市通過對園區(qū)梳理，撤銷取締、減量調(diào)整了150多個園區(qū)，有力促進(jìn)了產(chǎn)城融合和提升了園區(qū)發(fā)展品質(zhì)。又例如，廣州希音公司充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢和現(xiàn)代科技、管理技術(shù)賦能傳統(tǒng)服裝產(chǎn)業(yè)，讓傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的競爭力不斷得到提高，這體現(xiàn)了中國的新質(zhì)生產(chǎn)力。

第二，城市生活與服務(wù)發(fā)展策略。

進(jìn)入存量時代，既有城市功能的“織補(bǔ)”和“縫合”非常重要，其目的在于利用存量資源優(yōu)化空間布局，實現(xiàn)空間要素的有效配置。具體措施包括：分析城市不同人群/階層的居住地域與社區(qū)分布、就業(yè)與通勤空間關(guān)系，住區(qū)的公共服務(wù)、生活服務(wù)供給等水平，識別可以更新利用的存量空間資源分布，進(jìn)而提出城市總體層面的存量利用、有機(jī)更新總體策略和總體方案，防止項目導(dǎo)向碎片化的城市更新。此外，應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注新增設(shè)施與服務(wù)對象的空間距離與尺度，提高供給的可達(dá)性與有效性。

第三，城市存量利用與有機(jī)更新策略。

從北上廣深現(xiàn)有超大城市的更新模式來看，城市存量利用與有機(jī)更新策略最重要的是人、錢、地、房和治理五個方面的協(xié)調(diào)應(yīng)用。在“人”方面，從搬遷到留居，鼓勵在地居民自主選擇改善環(huán)境，保護(hù)原有社會網(wǎng)絡(luò)。在“錢”方面，從單一經(jīng)濟(jì)考量轉(zhuǎn)向綜合評估，明確城市更新是一項民生工程，需要政府、市場和居民共擔(dān)。在“地”方面，從土地出讓轉(zhuǎn)向場所運(yùn)營，注重城市文化資產(chǎn)的保護(hù)。在“房”方面，從肌理保留到建筑保護(hù)，強(qiáng)調(diào)風(fēng)貌保護(hù)要保留建筑實體。在“治理”方面，強(qiáng)調(diào)由政府支持、基層組織運(yùn)作、居民積極參與以及市場適度參與。

第四，城市文化、風(fēng)貌與魅力空間發(fā)展策略。

歷史文化保護(hù)、城市設(shè)計、城市風(fēng)貌傳承與塑造需要與國土空間規(guī)劃緊密結(jié)合，通過嚴(yán)格執(zhí)行控制性詳細(xì)規(guī)劃、開發(fā)控制以及土地使用和規(guī)劃許可，實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。在城市層面，開展基于自然和人文資源的魅力空間規(guī)劃和場所營造，以滿足居民日益增長的精神、文化和審美需求。

第五，城市綠色低碳發(fā)展與綠色更新策略。

城市綠色發(fā)展的愿景，就是通過綠色技術(shù)創(chuàng)新與實施，助推綠色生產(chǎn)方式與生活方式成為社會主流選擇，建設(shè)綠色繁榮、低碳集約、循環(huán)利用、公平包容、安全健康的美麗城市，為世界可持續(xù)發(fā)展提供“中國樣本”。具體技術(shù)包括：促進(jìn)保護(hù)與減量利用公共自然資源的綠色技術(shù)、促進(jìn)“可循環(huán)”的生產(chǎn)和營建方式的綠色技術(shù)、促進(jìn)負(fù)責(zé)任的消費(fèi)和使用行為的綠色技術(shù)，以及促進(jìn)廢棄物無害化分解和資源再生的綠色技術(shù)。

第六，城市氣候適應(yīng)/安全韌性發(fā)展策略。

首先，關(guān)注中高收入社會城市安全韌性新需求。中國正在成為一個中高收入社會，城市社會的財富和資產(chǎn)集中程度越來越高，但在某種程度上，城市的安全韌性問題不斷凸顯。當(dāng)前，城市災(zāi)害風(fēng)險的類型正在越來越復(fù)雜，包括常見自然災(zāi)害、非傳統(tǒng)自然災(zāi)害、重大安全事故、傳染病疫情及次生災(zāi)害與關(guān)聯(lián)災(zāi)害等。其次，深入分析氣候變化造成的城市災(zāi)害風(fēng)險。氣候變化一般有兩個維度，一個是慢變量，通常以氣候減緩來應(yīng)對；另一個是機(jī)制的改變，需要提高城市結(jié)構(gòu)韌性來應(yīng)對。然后，認(rèn)識不同地區(qū)、不同層級、不同規(guī)模城市安全韌性的短板與威脅。此外，構(gòu)建城市氣候適應(yīng)能力的評估框架。該評估框架可以在全面開展城市體檢中實施。最后，提高城市氣候適應(yīng)能力的優(yōu)先事項。

重新審視我國現(xiàn)行的基礎(chǔ)性制度，包括稅收、財政和金融制度，不難發(fā)現(xiàn)，這些制度都是基于城市快速擴(kuò)張型、增量型開發(fā)模式而設(shè)計的。例如，房地產(chǎn)開發(fā)貸款、購房按揭貸款、房屋預(yù)售制度等金融政策，高度依賴土地收入和房地產(chǎn)的地方財政制度，以間接稅和企業(yè)稅為主的稅收制度，這些政策制度已然無法滿足城市空間資源存量利用和有機(jī)更新的需求。那么，如何進(jìn)行政策制度的改革？

事實上，在黨的十九大報告和“十四五”規(guī)劃中均已指明了方向。黨的十九大報告提出要“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出：“健全省以下財政體制，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力?！瓋?yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，健全直接稅體系，適當(dāng)提高直接稅比重……健全地方稅體系，逐步擴(kuò)大地方稅政管理權(quán)?！蓖ㄟ^這些基礎(chǔ)性制度改革，實現(xiàn)地方政府和居民利益的一致、中央政府和地方政府的責(zé)權(quán)一致，最后才能實現(xiàn)理想中的存量利用、合理利用和資源均衡配置（圖3）。

（來源：《城市觀察》）