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文/郭　強(qiáng)　新鄉(xiāng)學(xué)院科研處副處長

      宋鯤鵬　河南省長垣市自然資源和規(guī)劃局副局長

河南省長垣市是2015年全國33個(gè)“三塊地”改革試點(diǎn)城市。在人口基數(shù)大、城市化水平相對(duì)較低、國家糧食安全要求高的背景下，長垣市抓住新型城鎮(zhèn)化、快速工業(yè)化中建設(shè)用地供應(yīng)緊張的主要矛盾，圍繞此次改革目標(biāo)，探索形成了一套比較積極穩(wěn)妥、行之有效的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市做法，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些亟須解決的問題，并提出了政策建議。

一、主要做法

自試點(diǎn)工作實(shí)施以來，長垣市共完成集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市437宗，總面積為8616畝，對(duì)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地供應(yīng)形成有力支撐；累計(jì)入市土地成交金額達(dá)8.5億元，在促進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面，發(fā)揮了積極作用，其主要做法有：

一是因地制宜界定入市范圍，從市域?qū)用娼y(tǒng)籌存量與增量土地供給。長垣市將入市范圍明確為“符合規(guī)劃的現(xiàn)狀集體建設(shè)用地和經(jīng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤報(bào)批轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的地塊”，這種做法在推進(jìn)增量入市的同時(shí)，也激活了具備基礎(chǔ)條件、使用效率較低的存量土地。入市土地空間布局和產(chǎn)業(yè)選擇上實(shí)行分類管理：對(duì)于增減掛鉤的異地入市土地，主要考慮用于工業(yè)園區(qū)建設(shè)；對(duì)于符合規(guī)劃的就地入市土地，主要考慮用于藏富于民的鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)以及公益性用地等。長垣市在市域范圍統(tǒng)籌各類入市土地的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

二是建立符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的入市收益分配機(jī)制。長垣市在入市收益分配機(jī)制設(shè)計(jì)上更加下沉，更加重視提高農(nóng)民獲得感，更加重視合理確定鄉(xiāng)、村、組三級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配比例。在累計(jì)成交入市土地款中，農(nóng)民個(gè)人收益占比為52.0％，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益占比為40.9％，政府收取的土地增值收益調(diào)節(jié)金占比為7.1％，切實(shí)落實(shí)了以人民為中心的發(fā)展思想，充分保障了與農(nóng)民家庭息息相關(guān)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

三是堅(jiān)持陽光入市，建立公平的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。從試點(diǎn)實(shí)踐看，入市最大難點(diǎn)在于協(xié)調(diào)相關(guān)各方權(quán)益。長垣市堅(jiān)持既嚴(yán)格監(jiān)管，又規(guī)范推進(jìn)民主管理制度化。入市收益分配草案均需村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定，入市收益資金均在“三資”委托代理服務(wù)中心賬戶中管理（“三資”即農(nóng)村集體資金、農(nóng)村集體資產(chǎn)和農(nóng)村集體資源），入市收益分配情況均納入村務(wù)公開，定期公布，接受財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督。

四是抓住入市籌資契機(jī)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)。長垣市規(guī)定，對(duì)于村民小組所有的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益，村集體可按不高于30％的比例提取公益金，用于全村修路、用電、用水、醫(yī)療保險(xiǎn)等公益性支出?，F(xiàn)已累計(jì)投入基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目百余個(gè)，投入資金近億元，為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興提供資金支持。

五是在規(guī)范入市土地審批基礎(chǔ)上，下放審批權(quán)限。作為國家級(jí)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，長垣市具有省轄市農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)。在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，參照現(xiàn)行省轄市審批權(quán)限，由當(dāng)?shù)厝嗣裾畬徟?，不再?bào)省人民政府批準(zhǔn)，大大提高了試點(diǎn)工作效率。

此外，長垣市通過完善已實(shí)際使用的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地手續(xù)，進(jìn)一步明確土地權(quán)屬，幫助相關(guān)企業(yè)盤活資產(chǎn)65.4億元。

二、試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題

從試點(diǎn)實(shí)踐看，存在以下三個(gè)問題仍需深入研究解決。

一是不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間、不同地塊之間土地收益差別大，統(tǒng)籌難度高。不同集體經(jīng)濟(jì)組織的土地收益差異較大，主要表現(xiàn)在“數(shù)量差異”和“價(jià)值差異”兩個(gè)方面。從歷史因素看，在1987年《土地管理法》出臺(tái)前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的形成方式大都是“先占先得”。部分村莊建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等單位，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。在后續(xù)行政村合并調(diào)整、義務(wù)教育資源整合以及村鎮(zhèn)集體企業(yè)改制的過程中，閑置的學(xué)校、集體廠房所占土地成為可入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。而那些歷史上沒有成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或依然保留學(xué)校的村莊，則無法獲得經(jīng)濟(jì)收益。同時(shí)，區(qū)位、交通條件的不同導(dǎo)致入市收益差別較大。長垣市遠(yuǎn)離城區(qū)的農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地入市成交價(jià)格畝均9.86萬元。廣東南海自然資源局官方數(shù)據(jù)顯示，佛山市南海區(qū)集體經(jīng)營性用地入市價(jià)格畝均311萬元。價(jià)值差異源于土地級(jí)差和建設(shè)用地需求，客觀上強(qiáng)化了農(nóng)民把農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為宅基地入市，變相進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的沖動(dòng)，不利于公益事業(yè)征地制度運(yùn)行、空間規(guī)劃實(shí)施和土地集約利用。

二是入市土地同權(quán)同價(jià)的政策支持力度不足。在試點(diǎn)中，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的“權(quán)能”實(shí)際上弱于國有建設(shè)用地，市場主體對(duì)集體建設(shè)用地接受度低。土地權(quán)能弱化主要體現(xiàn)在使用年限上。例如，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期時(shí)，可自動(dòng)續(xù)期。工業(yè)用地雖然沒有使用權(quán)期滿自動(dòng)續(xù)期的規(guī)定，但有些地方政府為了鼓勵(lì)城區(qū)企業(yè)“退二進(jìn)三”，在搬遷時(shí)，對(duì)土地價(jià)格的評(píng)估往往并沒有核減已使用權(quán)限。因此，國有建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)建設(shè)土地使用權(quán)增值抱有較高期望。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在土地使用權(quán)期滿之后，必須重新出讓。雖然有關(guān)出讓辦法提出，可提前續(xù)期并重新約定出讓價(jià)格，或不再續(xù)期后處理地上建筑物的規(guī)定，但并不具體明確。集體建設(shè)用地使用權(quán)受讓人對(duì)土地保值增值信心較弱。由于僅部分銀行開展了集體建設(shè)用地抵押貸款業(yè)務(wù)，一些市場主體擔(dān)心村集體契約意識(shí)不強(qiáng)，可能出現(xiàn)更改合約，因此，集體建設(shè)用地價(jià)格明顯低于類似國有建設(shè)用地價(jià)格，轉(zhuǎn)讓和抵押也不如國有建設(shè)用地活躍。

三是現(xiàn)有集體經(jīng)營性建設(shè)用地存量有限，亟需提高后續(xù)入市土地潛力。現(xiàn)有集體經(jīng)營性建設(shè)用地一部分來源于歷史遺留下來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和撤并的公共事業(yè)用地，另一部分來源于符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，但用地手續(xù)不全的企業(yè)實(shí)際用地。這兩部分土地占農(nóng)村集體建設(shè)用地比例不高。長垣市摸底集體經(jīng)營性建設(shè)用地1.8萬畝，試點(diǎn)期間已入市47.9％。要充分實(shí)現(xiàn)入市土地的真實(shí)價(jià)值，提高集約利用效率，充分保障農(nóng)民土地權(quán)益，就必須提高入市土地供給效率。

三、思考與建議

從長垣市試點(diǎn)看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及的主體多、利益關(guān)系復(fù)雜，對(duì)試點(diǎn)規(guī)范性和創(chuàng)新性要求較高，必須審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。

一是可適當(dāng)提高試點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)的統(tǒng)籌層次。考慮到土地用途的排他性，入市試點(diǎn)和相關(guān)制度改革要明確不同目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)。在農(nóng)民跨區(qū)域流動(dòng)和兼業(yè)化背景下，在一村一鄉(xiāng)，甚至一縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)改革任務(wù)目標(biāo)的難度較大，應(yīng)在更大范圍甚至全省范圍內(nèi)形成統(tǒng)籌機(jī)制。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模要與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，注重后進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，從更高層面提升鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的均衡性，才能更好地兌現(xiàn)土地價(jià)值。提高試點(diǎn)擴(kuò)容統(tǒng)籌層次后，可根據(jù)入市土地規(guī)模差異和價(jià)值差異，調(diào)節(jié)省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付力度，削弱歷史原因形成的不公平因素。

二是根據(jù)試點(diǎn)擴(kuò)容進(jìn)度，及時(shí)對(duì)相關(guān)政策“打補(bǔ)丁”。重點(diǎn)要關(guān)注三個(gè)方面，第一，建立與國有建設(shè)用地同標(biāo)準(zhǔn)的入市制度，包括出讓方式、退出機(jī)制、到期處置方式等內(nèi)容；第二，強(qiáng)化入市土地合同的規(guī)范性與嚴(yán)肅性，相關(guān)利益關(guān)系應(yīng)在入市前予以明確界定，不能帶著“省略號(hào)”入市，也不能帶著“問號(hào)”入市，更要杜絕帶著“病號(hào)”入市；第三，完善入市土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、資產(chǎn)抵押、產(chǎn)權(quán)交易中，不應(yīng)設(shè)置隱性歧視條款，真正做到同地、同權(quán)、同價(jià)。

三是入市土地要與其他規(guī)劃緊密銜接。入市項(xiàng)目須前瞻性考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等多種政策接口。入市土地價(jià)值歸根到底是后續(xù)現(xiàn)金流的折現(xiàn)值，一旦后續(xù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展乏力，企業(yè)投資機(jī)會(huì)少，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增加農(nóng)民收入就是無源之水。產(chǎn)地融合、職住平衡、設(shè)施完善是影響試點(diǎn)擴(kuò)容成敗的關(guān)鍵因素。

四是通過整理不規(guī)范和閑置宅基地來增加土地供給。中央明確要求不能把農(nóng)民宅基地納入入市范圍，但在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，確實(shí)存在一些農(nóng)戶多占宅基地的情況，還有一些村民由于長期在外務(wù)工甚至定居，宅基地使用效率比較低。建議結(jié)合試點(diǎn)擴(kuò)容工作，開展新一輪宅基地整理，采取規(guī)范途徑進(jìn)行用地性質(zhì)轉(zhuǎn)化，緩解入市土地供給壓力。具體可考慮三種方式。第一，嚴(yán)格清理“一戶多宅”和非本集體成員占用宅基地的情形。第二，對(duì)超標(biāo)占用農(nóng)戶宅基地，進(jìn)行清退調(diào)整，確屬無法即查即改的，要設(shè)定較高的有償使用標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)期限，降低農(nóng)民多占宅基地動(dòng)機(jī)。第三，鼓勵(lì)已進(jìn)城長期居住的村民退出閑置宅基地，并保留其宅基地資格權(quán)，如其回村居住還可再次申請(qǐng)宅基地。通過閑置宅基地整理復(fù)耕，規(guī)范增加建設(shè)用地指標(biāo)，所需經(jīng)費(fèi)可從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收入中列支。

（來源：《建設(shè)智庫專報(bào)》）