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文/潘昭宇　國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)中心國土交通規(guī)劃部負(fù)責(zé)人，研究員

     余　飛　國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國土交通規(guī)劃部空間所高級規(guī)劃師，國家注冊規(guī)劃師

     初廣紳　國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國土交通規(guī)劃部空間所規(guī)劃師

自 2019年《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，各地對都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同治理進(jìn)行了廣泛探索，在產(chǎn)業(yè)分工等方面取得了顯著成效,但仍存在諸多問題。本文借鑒韓國、日本、美國等國際化都市圈的治理經(jīng)驗(yàn)，提出我國都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同治理的新路徑，助力區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同治理的現(xiàn)存問題

(一)行政分隔導(dǎo)致協(xié)作不暢

由于行政區(qū)劃分隔，導(dǎo)致要素流通不暢，產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通互通存在壁壘。城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素跨區(qū)域流動(dòng)缺乏可操作途徑，阻礙了人才資源在都市圈內(nèi)合理流動(dòng)。在交通方面，“斷頭路”“寬窄路”是交通制約最直接的體現(xiàn)。

(二)部分政策法規(guī)不健全

由于法律法規(guī)不完善，造成都市圈規(guī)劃實(shí)施主體缺位、部分領(lǐng)域“無法可依、無章可循”。如當(dāng)前已出臺的《道路旅客運(yùn)輸及客運(yùn)站管理規(guī)定》《城市公共汽車和電車客運(yùn)管理規(guī)定》等法律法規(guī)并未對都市圈城際公交進(jìn)行明確規(guī)定，其審批手續(xù)、許可獲取、核載認(rèn)定等程序缺失，由于城際公交兼具客運(yùn)班線與城市公交的特點(diǎn)，導(dǎo)致地方政府無法準(zhǔn)確界定。

(三)利益共享協(xié)調(diào)機(jī)制不完善

由于都市圈產(chǎn)業(yè)合作利益分配機(jī)制不完善，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)合作困難。部分都市圈內(nèi)產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目或共建園區(qū)等存在利益分成、稅收分享、GDP 統(tǒng)計(jì)歸屬等多方面問題，進(jìn)而導(dǎo)致合作困難。基礎(chǔ)設(shè)施投融資也面臨同樣問題，我國都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施均以政府為投資主體，武漢、長株潭都市圈曾經(jīng)提出要打造統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺，但是由于利益分配原因并未實(shí)現(xiàn)。

(四)社會(huì)各方有效參與度不夠

當(dāng)前都市圈建設(shè)僅政府參與其中，沒有調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)公眾等各方面積極性，無法形成合力，造成治理效果不佳。以都市圈規(guī)劃為例，在規(guī)劃編制過程中，往往忽略了以企業(yè)為代表的市場主體和社會(huì)公眾的利益訴求，造成規(guī)劃對推動(dòng)都市圈協(xié)同發(fā)展作用有限。如南京都市圈規(guī)劃初期未充分了解都市圈企業(yè)轉(zhuǎn)型實(shí)際需求，出現(xiàn)南京江北新區(qū)企業(yè)發(fā)展人才資源和社會(huì)資源匹配率低的現(xiàn)象，制約了規(guī)劃的推進(jìn)效果。

(五)評估考核反饋機(jī)制缺失

目前大多數(shù)都市圈實(shí)施過程中沒有相應(yīng)的評估和反饋機(jī)制，導(dǎo)致都市圈規(guī)劃無法應(yīng)對動(dòng)態(tài)變化的發(fā)展。都市圈規(guī)劃涉及跨地級市政府乃至跨省級政府之間的關(guān)系,由于主體的多元性和城市發(fā)展的復(fù)雜性,在規(guī)劃實(shí)施過程中需要對規(guī)劃實(shí)施效果以及規(guī)劃實(shí)施環(huán)境的變化進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測，及時(shí)對規(guī)劃實(shí)施時(shí)序、步驟、措施進(jìn)行調(diào)整，達(dá)到修正規(guī)劃的目的。

二、都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同治理的國際經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國家都市圈已經(jīng)進(jìn)入相對成熟穩(wěn)定的階段,關(guān)于協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)值得我國都市圈借鑒。

一是建立跨行政區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制。首爾都市圈成立了首爾大都市交通局，以此作為跨行政區(qū)協(xié)調(diào)的交通主管機(jī)關(guān)，由首爾市、仁川市、京畿等政府聯(lián)合組建，目的在于加強(qiáng)首爾市及相鄰地區(qū)交通領(lǐng)域的協(xié)調(diào)與合作。

二是通過立法推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施。日本都市圈構(gòu)建了以《國土形成規(guī)劃法》《國土利用計(jì)劃法》為主干法，其他法律為配套支撐的國土空間規(guī)劃法律法規(guī)體系。同時(shí)先后出臺了數(shù)十項(xiàng)相關(guān)法律，全方位立法保障規(guī)劃實(shí)施。

三是出臺財(cái)稅金融支持政策。國際都市圈通過立法的形式，設(shè)置了都市圈專項(xiàng)基金，形成了穩(wěn)定的資金來源。美國地方政府采用發(fā)行市政債券的方式來籌集資金，通過土地購置權(quán)、財(cái)產(chǎn)稅等政策性的優(yōu)惠鼓勵(lì)私人資本參與投資。

四是完善多方參與協(xié)調(diào)機(jī)制。柏林—勃萊登堡都市圈支持各類公私合作以及區(qū)域論壇，通過建立各界廣泛參與的非正式區(qū)域協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以解決問題、強(qiáng)化交流、凝聚共識和建立信任。

五是建立動(dòng)態(tài)評估反饋機(jī)制。日本由國土交通省綜合政策局公共交通政策部負(fù)責(zé)大都市公共交通調(diào)查。調(diào)查每隔5年進(jìn)行一次，并定期發(fā)布三大都市圈的公共交通運(yùn)行狀況，建立都市圈定期調(diào)查評估機(jī)制，推動(dòng)都市圈交通一體化發(fā)展。

三、推動(dòng)都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同治理的政策建議

(一)建立協(xié)同共治的都市圈規(guī)劃體系

編制和實(shí)施都市圈規(guī)劃是都市圈協(xié)同治理的重要手段，是建立都市圈內(nèi)所有參與者互信和共識的過程。第一，建立高位統(tǒng)籌的規(guī)劃編制協(xié)調(diào)機(jī)制，完善多元主體參與的都市圈規(guī)劃編制方法，以編制規(guī)劃促進(jìn)參與主體統(tǒng)一認(rèn)知。第二，確立都市圈規(guī)劃的法定地位及編制實(shí)施程序，明確編制主體，并賦予編制主體相應(yīng)的權(quán)力和職責(zé)，防止發(fā)生因規(guī)劃主體多元化、責(zé)任人不明確，而導(dǎo)致規(guī)劃隨著主要領(lǐng)導(dǎo)行政地位和發(fā)展思路的變化而隨意變化。第三，建立健全都市圈規(guī)劃考核評估機(jī)制，定期發(fā)布評價(jià)報(bào)告，并從規(guī)劃內(nèi)容有效性的角度對都市圈規(guī)劃內(nèi)容設(shè)置進(jìn)行反思和調(diào)整，對規(guī)劃實(shí)施的偏差及時(shí)修正。

(二)協(xié)同共建都市圈高品質(zhì)一小時(shí)通勤圈

交通互聯(lián)互通是都市圈協(xié)同治理的基礎(chǔ)。第一，夯實(shí)硬件基礎(chǔ)，加快實(shí)施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，提升都市圈路網(wǎng)聯(lián)通程度，暢通交界地區(qū)公路聯(lián)系，推動(dòng)都市圈綜合客運(yùn)樞紐新建、改造，推動(dòng)重點(diǎn)換乘樞紐建設(shè)。第二，完善軟件環(huán)境，促進(jìn)鐵路與城市軌道交通的票制票價(jià)互通、安檢互信，鼓勵(lì)采用同站臺換乘、無縫銜接等提高換乘效率，打通不同部門間、運(yùn)輸方式間的信息壁壘，提高智慧化管理水平。第三，加大財(cái)稅政策對公共交通通勤的支持，建議選擇北京和雄安新區(qū)作為試點(diǎn)，率先將兩地間通勤員工交通費(fèi)納入駐地企業(yè)增值稅抵扣項(xiàng)，或納入通勤人員個(gè)人所得稅專項(xiàng)附加扣除。

(三)協(xié)同創(chuàng)新都市圈現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系

產(chǎn)業(yè)協(xié)作是都市圈經(jīng)濟(jì)協(xié)同治理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，需要從市場、平臺和機(jī)制上進(jìn)行全面創(chuàng)新。第一，促進(jìn)都市圈要素市場一體化。梳理與都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)作相關(guān)的人才、資金和科技創(chuàng)新轉(zhuǎn)化政策，統(tǒng)籌引進(jìn)人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和福利待遇標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)同科技成果轉(zhuǎn)化資金支持和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)以及政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金使用范圍、行業(yè)類型、標(biāo)準(zhǔn)等。第二，搭建產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺。整合都市圈各類要素資源交易平臺，統(tǒng)一異地市場準(zhǔn)入制度與考核標(biāo)準(zhǔn)，打造集土地使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)等數(shù)據(jù)信息于一體的綜合性管理平臺。在數(shù)據(jù)集成基礎(chǔ)上設(shè)立多個(gè)專業(yè)特色子平臺，推動(dòng)要素資源跨區(qū)統(tǒng)一管理、配置和交易。第三，健全都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展利益共享分配機(jī)制。通過稅制改革，建立GDP分計(jì)、稅收分享制度，健全都市圈產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展利益稅收共享分配機(jī)制。探索“總部+基地”“研發(fā)+轉(zhuǎn)化”“終端產(chǎn)品+協(xié)作配套”等不同模式，以及共建園區(qū)、飛地經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)遷移等不同合作形式的利益分配機(jī)制。

(四)協(xié)作共優(yōu)都市圈便捷營商環(huán)境

營商環(huán)境是都市圈協(xié)作治理效果的具體體現(xiàn)。第一，營造公平競爭的市場體系，在試點(diǎn)開展證明事項(xiàng)告知承諾制、企業(yè)投資項(xiàng)目信用承諾制的基礎(chǔ)上，大力推行審批替代型、主動(dòng)公示型、行業(yè)自律型、信用修復(fù)型等信用承諾事項(xiàng)在都市圈的應(yīng)用。第二，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新,探索多元監(jiān)管服務(wù)模式,深入實(shí)施數(shù)字監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”、“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。加快建立都市圈統(tǒng)一的數(shù)字監(jiān)管平臺，推進(jìn)監(jiān)管、執(zhí)法、信用系統(tǒng)互聯(lián)互通。營造包容審慎監(jiān)管環(huán)境，探索應(yīng)用“沙盒監(jiān)管”、觸發(fā)式監(jiān)管等新機(jī)制，推行柔性監(jiān)管方式，建立輕微違法行為免罰清單和一般違法失信積累關(guān)注機(jī)制，給予市場主體成長“容錯(cuò)”“試錯(cuò)”空間。

(五)協(xié)作共探都市圈多元投融資路徑

投融資是保障都市圈項(xiàng)目實(shí)施的重要支撐,應(yīng)該從政府財(cái)稅和市場資本共同著力。第一，探索都市圈財(cái)稅分享實(shí)施路徑。加快落實(shí)省以下財(cái)政體制改革，界定省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，選擇都市圈毗鄰地區(qū)等較小的空間單元作為試點(diǎn)示范。分類施策，探索增量、存量稅收分成機(jī)制，對新設(shè)企業(yè)形成的稅收增量屬地方收入的部分在項(xiàng)目流轉(zhuǎn)地和項(xiàng)目受讓地之間進(jìn)行分享，對存量項(xiàng)目在區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移的，實(shí)行定期基數(shù)返還、增量分成的財(cái)稅利益共享模式。第二，推進(jìn)都市圈資本要素市場化配置改革。優(yōu)先選擇改革需求迫切、工作基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大的都市圈，設(shè)立要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)。積極探索區(qū)域性股權(quán)市場服務(wù)都市圈市場主體的模式，推進(jìn)都市圈內(nèi)企業(yè)特別是中小微企業(yè)股權(quán)交易和融資，探索都市圈區(qū)域性股權(quán)市場和全國性證券市場板塊間合作銜接的機(jī)制。第三,創(chuàng)新都市圈融資方式,拓寬融資渠道。改革商業(yè)銀行授權(quán)授信管理制度，以都市圈為考核單元，打破屬地化原則，對都市圈內(nèi)同一商業(yè)銀行進(jìn)行統(tǒng)一授信。鼓勵(lì)以都市圈為單元，聯(lián)合探索基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的不動(dòng)產(chǎn)信托投資基金(REITs)和資產(chǎn)證券化(ABS)等融資模式。

（來源：《建設(shè)智庫》）