存量更新：中國破解大城市住房難題的重要路徑
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文 / 秦 虹 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員
01 世界大城市普遍性住房問題破解呼喚存量更新
大城市住房突出的頑疾是可支付性和宜居性較差，這也是世界各國大城市普遍存在的突出問題。
國際上衡量住房可支付性的通用標(biāo)準(zhǔn)是房價收入比。由于房價指標(biāo)和收入指標(biāo)的選取差異大，因此計算出的各地房價收入比相差也較大。但無論怎樣選取指標(biāo)，一般的規(guī)律是，在一個國家或地區(qū)中，大城市的房價收入比高于全國平均水平?？梢哉f，大城市住房可支付問題是世界性難題。比如，2015年，美國55個城市平均房價收入比為3.9，而舊金山市是9.2；英國21個城市平均房價收入比是4.5，而倫敦是8.5。這種情況在很多國家都是如此。我國大城市房價收入比偏高也是不容忽視的事實。根據(jù)中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國135個大中城市住房可支付指數(shù)研究報告2020》，2020年35個大城市中半數(shù)城市的房價收入比超過10，主要集中在東部大城市。其中，北京18.4、上海18、深圳18.6、杭州15.7、南京15、廈門20。
宜居性差是高房價帶來的另一種負面影響。由于房價高，許多新市民只得群居、蝸居，或居住在遠離工作地點的低租金區(qū)域，生活質(zhì)量受到極大影響。正是認(rèn)識到我國大城市存在的這些住房頑疾，黨的二十大報告指出，要“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。其中，發(fā)展可支付性強、居住品質(zhì)優(yōu)的租賃住房，是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、解決大城市住房頑疾、全面實現(xiàn)全體人民住有所居的重要舉措。
而存量更新正是提供高品質(zhì)租賃住房，破解這兩大世界大城市普遍性住房頑疾的重要路徑。
02 存量更新的基礎(chǔ)條件
在我國大力實施城市更新行動的戰(zhàn)略下，與以往通過“新征地、建新房、開新區(qū)”的方式來滿足城鎮(zhèn)居民住房需求的思路不同，就現(xiàn)階段來看，存量更新發(fā)展租賃住房的路徑主要有城中村有機更新；閑置低效的商業(yè)辦公、旅館、廠房、倉儲、科教等非居住存量房屋的改建；老舊小區(qū)改造則可以最大限度利用原有建筑及基礎(chǔ)條件，實現(xiàn)資金投入小、品質(zhì)提升大的效果。
存量更新是多渠道解決大城市住房問題的新路徑。通過對城區(qū)內(nèi)存量住房完善其生活配套、提升其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，可以極大地提高城市的宜居性及便利性；通過將閑置低效的辦公、旅館等改建成租賃住房，可以增加住房供給，調(diào)節(jié)供求關(guān)系，降低居民支付壓力；通過對城區(qū)存量物業(yè)的提質(zhì)與盤活，可以帶動商業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展，增強城市活力，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，提升居民的收入水平，尤其是避免新建租賃住房由于市區(qū)地價高或郊區(qū)偏遠而難以滿足新市民、青年人租房需求等問題。
從存量規(guī)模來看，城中村、老舊小區(qū)、閑置非住房屋規(guī)模較大，可以存量變增量，為城市提供更多適宜居住的空間。城中村在城鎮(zhèn)化快速推進的地區(qū)體量較大，以廣州、深圳最為典型?！稄V州市深化城市更新工作推進高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》提到，未來10年內(nèi)還需推動約400個城中村的改造；《深圳市城中村（舊村）綜合整治總體規(guī)劃（2019—2025）》文件中劃定的城中村綜合整治分區(qū)用地規(guī)模就達到99平方公里。老舊小區(qū)方面，根據(jù)住建部摸底情況，全國待改造的老舊小區(qū)約2.2萬個，涉及居民3900萬戶，“十四五”期間全國計劃改造居民戶數(shù)約3500萬戶。其中，僅北京市“十四五”期間需改造的老舊小區(qū)體量就達到1.6億平方米。
從投入與產(chǎn)出來看，存量更新能起到事半功倍的效果。城中村有機更新能夠?qū)崿F(xiàn)村民財產(chǎn)性收入提升、城市青年租賃空間改善、政府城市治理優(yōu)化等多方共贏。例如，深圳新圍仔村在不拆除的前提下進行改造，市場化企業(yè)承租農(nóng)民房后將房屋改造成更受年輕人青睞的小戶型再向市場供應(yīng)。改造后的圍仔村成為智慧安全、配套豐富、充滿活力的社區(qū)?！胺亲「木印眲t通過將商業(yè)用途轉(zhuǎn)化為居住用途，既解決了閑置問題，又增加了優(yōu)質(zhì)的租賃住房房源，實現(xiàn)了使用價值的最大化。例如，武漢的冠寓光谷新壹城店項目、上海的龍湖冠寓項目，以及廣州繼園東“工改租”項目，均由閑置的商業(yè)或工業(yè)樓宇改造而來。而老舊小區(qū)改造除了為原業(yè)主改善居住條件，也可為周邊就業(yè)群體提供更優(yōu)質(zhì)的租賃房源。例如，北京真武廟老舊小區(qū)改造后變身人才公寓，開創(chuàng)了全市首例“租賃置換”模式，實現(xiàn)了居民獲益、產(chǎn)權(quán)單位減負、政府滿意的共贏局面。
從市場需求來看，存量業(yè)態(tài)憑借優(yōu)越的區(qū)位能夠滿足承租人重視職住平衡的需求。存量業(yè)態(tài)一般都處于城市核心區(qū)或成熟區(qū)，在產(chǎn)業(yè)、交通、教育、醫(yī)療、文化設(shè)施配套等方面均較好，只要適度更新即可滿足職住平衡需求。例如，北京真武廟老舊小區(qū)項目所處的西城區(qū)緊鄰金融街商務(wù)圈，周邊教育、醫(yī)療、文化資源豐富，附近就業(yè)人群租房需求旺盛。而真武廟老舊小區(qū)改造前房屋老化破損、衛(wèi)生設(shè)施陳舊、公共空間缺失、物業(yè)管理欠缺、居住品質(zhì)差，難以滿足附近就業(yè)人群的租住需求。真武廟小區(qū)推出老舊小區(qū)改造與建設(shè)新型租賃社區(qū)相結(jié)合的創(chuàng)新模式，通過“租賃置換”，社區(qū)內(nèi)的高齡老人找到了向陽、面積大、養(yǎng)老設(shè)施更齊全的住所，而置換出的房屋通過重新裝修，吸引了許多附近商務(wù)區(qū)就業(yè)的年輕人。
從政策機遇來看，存量更新近年得到政府的大力支持。在城中村綜合整治方面，廣州、深圳等地均出臺了相關(guān)政策，將城中村改造與發(fā)展住房租賃相結(jié)合。例如，深圳在《關(guān)于深入推進城市更新工作促進城市高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》中提出，要更多采用微改造方式引導(dǎo)城中村存量房屋開展規(guī)?；赓U業(yè)務(wù)。廣州在《關(guān)于支持專業(yè)化規(guī)?；》孔赓U企業(yè)提升“城中村”租賃住房品質(zhì)的指導(dǎo)意見》中也提出，要引導(dǎo)專業(yè)化規(guī)模化住房租賃企業(yè)整租運營“城中村”房源作為保租房?！胺亲「木印狈矫?，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》，允許將商業(yè)用房等按規(guī)定改建為租賃住房。也有省市已允許將商業(yè)用房等按規(guī)定改建為租賃住房。例如，廣州提出允許部分商、辦類型物業(yè)在產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不變的基礎(chǔ)上改造成住宅功能住房用于出租，深圳擬推出非居改保，北京鼓勵利用非居住存量房屋改建保租房。在老舊小區(qū)改造方面，近幾年國家相關(guān)部委陸續(xù)出臺多份重要文件，包括國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門《關(guān)于開展城市居住社區(qū)建設(shè)補短板行動的意見》《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可復(fù)制政策機制清單》等一系列政策文件，為全國老舊小區(qū)改造的持續(xù)開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。
03 存量更新的痛難點
存量更新發(fā)展租賃住房在我國仍處于起步階段，在實際推進的過程中，還有不少痛難點。
3.1 城中村有機更新的痛難點
過去城中村大多拆除重建，致使租住在城中村的新市民被排擠到更遠的地方尋找低租金住房。在國家政策要求保留城市遺產(chǎn)、防止大拆大建的前提下，部分城中村可通過環(huán)境整治、房屋修繕達到相對低租金下居住品質(zhì)的升級，但仍存在以下難點。
從前期的政策引導(dǎo)來看，全國層面仍然缺乏引導(dǎo)城中村存量房屋開展規(guī)?；赓U業(yè)務(wù)的相關(guān)政策。目前城中村改造政策主要集中在拆除重建，部分城市在拆除重建方面盡管有了相對成熟的政策體系，但城中村有機更新、保留式整治的相關(guān)政策體系仍不健全。特別是目前還有很多城市機構(gòu)房東整租運營“城中村”房源缺乏合規(guī)性文件。
從更新改造過程的管理來看，城中村規(guī)劃制度體系和管理體系還不健全。受傳統(tǒng)城市規(guī)劃二元體制影響，各管理部門對城中村規(guī)劃管理理解不一，更新改造過程中的管理容易出現(xiàn)斷層，主管部門對城中村規(guī)劃改造介入較弱，對城中村有機更新過程中的相關(guān)規(guī)劃調(diào)整問題存在不敢批的情況。
從更新改造過程遇到的困難來看，城中村改造涉及的利益相關(guān)群體較多，各類問題錯綜復(fù)雜，目前依然存在大量散租房源，村集體在這個過程中未能發(fā)揮主導(dǎo)性作用。同時，村民個人房源很多本身存在違建的情況，機構(gòu)改造后難以通過驗收，需要村集體統(tǒng)一在出租前做好規(guī)劃管理。
從改造后的效果來看，機構(gòu)在城中村運營的財務(wù)狀況很難達到預(yù)期。一方面分散化的包租在裝修方面難以形成規(guī)模效應(yīng)，同時承擔(dān)了極重的整村品質(zhì)提升壓力；另一方面，與零散的二房東相比，長租公寓公司由于需要承擔(dān)稅收和更高的運營成本，反而難以形成有效溢價和競爭力。因此，更新后租金管控難度較大。城中村經(jīng)過有機更新，在充分考慮更新成本下，相關(guān)運營主體為了縮短投資回收期，必然會考慮提高租金，這就弱化了城中村承接低支付能力租房群體的功能。原有廉價租金的住房供應(yīng)量下降，會在一定程度上擠壓較低收入務(wù)工人員在大城市的發(fā)展空間。
3.2 “非住改居”的痛難點
目前“非住改居”領(lǐng)域主要以點狀探索為主，“商改租”“工改租”均有涉及。整體來看，各個“非住改居”項目特點不一，面臨的問題千差萬別，實際改造過程仍然面臨著較多難點。
第一，使用權(quán)續(xù)期問題對商改租影響較大。我國法律規(guī)定租賃期限不得超過20 年，而長租公寓要求長期持有才能盈利。此外，商改租土地使用權(quán)出讓年限屆滿后續(xù)期以及續(xù)費的不確定性，也將導(dǎo)致項目投資方在轉(zhuǎn)讓過程中面臨估值下調(diào)的風(fēng)險。
第二，規(guī)劃調(diào)整受限導(dǎo)致整體改造周期和成本不可控。大部分存量商業(yè)、辦公項目在原始規(guī)劃、建設(shè)過程中不是按居民住宅要求進行規(guī)劃設(shè)計的，現(xiàn)實條件無法滿足審批要求且難以進行調(diào)整和改動。后續(xù)如果確實需要改動，整體的難度和要求均較高，也將造成成本上升和工期拉長。
第三，改造過程中的改建范圍模糊、建造標(biāo)準(zhǔn)限制較多、審核手續(xù)復(fù)雜、缺乏流程指引等問題在大部分城市仍然突出。特別是在缺乏明確的改造方向指導(dǎo)下，容易導(dǎo)致后續(xù)的建造過程和審批流程難以順利推進。
3.3 老舊小區(qū)改造的痛難點
近年來我國老舊小區(qū)改造已取得了顯著成績，形成了“勁松模式”“首開經(jīng)驗”等社會資本參與老舊小區(qū)改造的模式，但也產(chǎn)生不少問題，特別是在組織機制、投資機制、支持機制、長效機制等方面仍存在需要精準(zhǔn)解決的痛難點。
一是組織機制方面仍不完善。目前老舊小區(qū)改造“政府做，居民看”的現(xiàn)象仍較普遍。改造過程仍然面臨產(chǎn)權(quán)不清、少數(shù)人不同意影響改造進度的難題。此外，跨小區(qū)更新資源的統(tǒng)籌機制尚未成熟，這些都大大制約了改造進度。
二是社會資本投入仍顯不足。目前政府資金依然是老舊小區(qū)改造的投入主體，因此在政府財力有限的情況下，投入的可持續(xù)性便存在問題。一方面是因為居民付費的困難，另一方面也因為納入改造的老舊小區(qū)歷史遺留因素較多，目前的改造資金來源主要還是靠政府投入，尚未形成政府、居民、市場多方出資的良性模式。
三是稅收及金融支持機制仍然較弱。目前在老舊小區(qū)更新改造的資金支持上，由于主要還是依靠財政資金的補貼，在稅收方面的優(yōu)惠力度明顯不足，缺乏對更新改造本身的支持性措施；在金融支持方面也缺少具體的舉措，主要還是關(guān)注對推進更新改造的開發(fā)單位的支持，在居民端如何體現(xiàn)對居民具體的支持依然存在不少天窗。
四是缺乏專門針對老舊小區(qū)改造的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。老舊小區(qū)建成年代久遠，建造時在很多方面往往沒有標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的強制要求，或者說當(dāng)時的要求比現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范要低很多。如果直接套用新建建筑標(biāo)準(zhǔn)對老舊小區(qū)進行改造，在消防、綠化、日照、通風(fēng)等方面均難以滿足要求，加裝電梯、增建配套設(shè)施等項目也難以著手。
五是長效資金籌措機制仍然缺乏。從資金層面來看，目前關(guān)于老舊小區(qū)改造，并沒有統(tǒng)一的資金池可供使用，也未形成穩(wěn)定的資金來源渠道，未來再改造勢必會面臨資金缺乏的困境。
04 存量更新的改革策略
對于上述存量更新發(fā)展租賃住房過程中的痛難點，需要出臺更具針對性的改革策略。
4.1 城中村有機更新在維持相對低租金下實現(xiàn)居住升級的改革策略
針對缺乏政策引導(dǎo)機構(gòu)承租并運營城中村房源的問題，未來需要借鑒深圳、廣州等地的政策經(jīng)驗，評估其實踐效果，在更多大城市推廣其可復(fù)制政策及經(jīng)驗。
針對城中村規(guī)劃體系和管理體系不健全的問題，未來需要明確城市更新項目審批的主管部門及審批程序，制定更為明確的規(guī)范性政策，特別是在機構(gòu)開展規(guī)?；凶獾倪^程中，涉及整村形象提升的規(guī)劃問題，以及房源功能改變等專業(yè)性問題，均需要有專門的管理部門介入，并提供更具針對性的操作細則。
針對房源分散、個人房源違建的問題，可充分發(fā)揮村集體組織作用，打造機構(gòu)規(guī)?；夥吭吹钠脚_和機制。例如，廣州在《關(guān)于支持專業(yè)化規(guī)模化住房租賃企業(yè)提升“城中村”租賃住房品質(zhì)的指導(dǎo)意見》中提出，村集體可在統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)之下，委托專業(yè)租賃運營機構(gòu)投入改造后整體運營，在此過程中也可以入股的形式與專業(yè)化規(guī)模化住房租賃企業(yè)合作運營租賃房源。
針對租金管控難度較大、企業(yè)財務(wù)難以平衡的問題，未來在城中村有機更新過程中需要實施方做好需求調(diào)研，提前公布更新方案，公開租金定價機制，做好前置影響評估和更新后效果的跟蹤評估；或更新后納入保租房體系進行統(tǒng)一的租金管理，并對規(guī)范的運營主體給予財稅減免和金融支持，引導(dǎo)企業(yè)降低利潤預(yù)期，確保企業(yè)微利可持續(xù)運營。例如，被認(rèn)定為保障性租賃住房的項目，可享受中央預(yù)算內(nèi)投資、中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金等中央、省資金支持，金融機構(gòu)也可提供長期低息貸款。
4.2 “非住改居”在職住平衡下實現(xiàn)居住空間增加的改革策略
針對使用權(quán)續(xù)期問題，各地可借鑒《北京市城市更新條例》中“國有建設(shè)用地使用權(quán)剩余年期不足，確需延長的，可以依法適當(dāng)延長使用年限，但是剩余年期與續(xù)期之和不得超過該用途土地出讓法定最高年限”的規(guī)定，為存量國有用地使用權(quán)的配置方式、價款年限提供更豐富、多樣化的選擇，切實降低租賃成本。
針對規(guī)劃調(diào)整受限問題，可加大改革力度，對存量房屋更新在土地用途功能混合、規(guī)劃管控方面給予更大的彈性和靈活性；更新后的驗收標(biāo)準(zhǔn)方面，也需要結(jié)合實際驗收情況，注意打消市場主體的疑慮，切實支持“非住改居”的實施。
針對改建范圍模糊、缺乏流程指引等問題，各大城市可結(jié)合當(dāng)前存在的住房發(fā)展問題和閑置物業(yè)的屬性、區(qū)位，進一步明確政策鼓勵的改造方向，進而理順工作流程。例如，北京在《關(guān)于進一步推進非居住建筑改建宿舍型租賃住房有關(guān)工作的通知》中，就明確可將工作地附近的非住宅改為職工宿舍，從而促進職住平衡；在進一步明確可改建的方向后，根據(jù)項目的改造特點，允許項目在確保安全的情況下，突破現(xiàn)行的結(jié)構(gòu)、消防等建造規(guī)范；此外，還細化了改建程序并設(shè)置聯(lián)席會議，簡化了變更手續(xù)，縮短了審核周期。
4.3 老舊小區(qū)改造在低投入下實現(xiàn)高品質(zhì)居住的改革策略
針對組織機制不完善的問題，現(xiàn)階段老舊小區(qū)的改造仍需要以政府為主體努力去牽頭和組織。但從中長期的發(fā)展導(dǎo)向看，需要逐步從政府為主開展工作的思路，轉(zhuǎn)化為居民可以自主自治推進小區(qū)改造。要通過多樣化的方式加大對小區(qū)改造的效益宣傳，不斷提升居民的決策意愿和能力。
針對社會資本投入不足的問題，未來需要重點解決企業(yè)的投資失衡問題。例如，通過政府組織授權(quán)，實行片區(qū)統(tǒng)籌，項目肥瘦搭配，將老舊小區(qū)改造與商業(yè)經(jīng)營設(shè)施建設(shè)統(tǒng)籌推進，保障投入企業(yè)獲得商業(yè)經(jīng)營設(shè)施的經(jīng)營權(quán)。又如，“增容不增戶”，通過規(guī)劃批準(zhǔn)，在不增戶的前提下給予老舊小區(qū)合理增容的政策，以平穩(wěn)投入產(chǎn)出。再如，加大對老舊小區(qū)改造的金融支持力度，通過政策性的低利率、長期限的貸款政策等，支持企業(yè)低成本融資。
針對稅收及金融支持機制較弱的問題，可制定老舊小區(qū)改造的稅收優(yōu)惠政策。例如，將因老舊小區(qū)改造導(dǎo)致的置換搬遷定性為政策性搬遷，搬遷企業(yè)獲得的補償可以享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠，搬遷個人可以享受個人所得稅優(yōu)惠。針對非居用房的更新改造，若因房屋涉及歷史建筑保護而需要付出較大投入的，改造投入可以加速折舊。
針對缺乏專門針對老舊小區(qū)改造的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的問題，需要在用途功能和規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)上創(chuàng)造更彈性的空間。例如，在功能轉(zhuǎn)換上，允許部分居住用房轉(zhuǎn)為非居用途，從而為老舊小區(qū)引入新業(yè)態(tài)；在綠化要求上，鼓勵采用屋頂綠化、垂直綠化、吊裝綠化、陽臺綠化等方式，逐步探索形成適合具體城區(qū)的老舊小區(qū)更新改造的規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，在動態(tài)中不斷完善，既體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的剛性，也體現(xiàn)老舊小區(qū)改造的特殊性。
針對長效維護管理機制缺乏的問題，未來仍須重點明確產(chǎn)權(quán)人在中長期的維修養(yǎng)護責(zé)任，探索建立維修資金常態(tài)化補充機制。例如，消費者除在新房購買時繳納房屋專項維修資金外，在二手房交易時也可收取一定比例資金，或從征收的增值稅中劃出一定比例資金，補充到該小區(qū)的房屋專項維修資金之中。
（來源：城事會客廳）
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