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社會治理是國家治理的重要方面，新時代對社會治理工作不斷提出新要求。黨的十九屆四中全會提出，“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全。加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”。習(xí)近平總書記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的重要理念，強調(diào)城市規(guī)劃和城市建設(shè)都要以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，加快推進老舊小區(qū)改造，讓人民在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

城市是生命體、有機體，也需要有規(guī)律的新陳代謝，克服“城市病”難題，在發(fā)展中不斷更新和改造，順應(yīng)人民群眾的期待。住建部高度重視城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對于滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內(nèi)需，推進城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要意義，提出“業(yè)主主體、社區(qū)主導(dǎo)、政府引領(lǐng)、各方支持”的原則和“美好環(huán)境與幸福生活共同締造”的理念，要求各地將其作為重大民生工程和發(fā)展工程推進實施，堅持以居民為主體，通過提升基層治理能力，創(chuàng)新小區(qū)治理模式，健全后續(xù)管理機制，打造共建共治共享的社會治理格局。那么，如何在老舊小區(qū)改造中吸納人民群眾的意見，引導(dǎo)居民全過程參與小區(qū)改造，發(fā)揮業(yè)主主體作用，實現(xiàn)共同締造，進而提升小區(qū)居民自治能力乃至城市治理能力就成為了南寧市在老舊小區(qū)改造中重點思考和首要解決的問題。

01 南寧市老舊小區(qū)基本情況

南寧市現(xiàn)有城鎮(zhèn)老舊小區(qū)共1270個、6336棟，涉及居民16.5萬戶，總建筑面積1426.1萬平方米，約覆蓋居民40萬～50萬人，多為南寧市原住民。這些老舊小區(qū)建成于2000年以前，在空間分布上較為分散，個別小區(qū)只有寥寥的幾棟樓、體量較小，整體呈現(xiàn)出點多面廣的特點，大都具有以下三個顯著的特征：

一是多位于市中心，普遍進入折舊期，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺失、無法滿足居民對美好環(huán)境和幸福生活的追求，居民生活指數(shù)不高，是城市建設(shè)的短板和社會基層治理的薄弱環(huán)節(jié)；二是建筑基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，80%以上的老舊小區(qū)普遍存在報建材料、竣工驗收材料等建設(shè)檔案不全的情況；三是絕大多數(shù)老舊小區(qū)沒有業(yè)委會和物業(yè)管理，導(dǎo)致小區(qū)長期缺少維護而越來越破舊，社區(qū)對其管理也缺少抓手。

02 南寧市老舊小區(qū)改造面臨的困難和問題

南寧市老舊小區(qū)改造之初所面臨的難點從組織動員、程序規(guī)則和工作機制等三個方面進行概括，具體體現(xiàn)為以下十大問題：一是居民不參與，政府干著急；二是社區(qū)負(fù)擔(dān)大，小區(qū)沒抓手；三是租戶多，動員難；四是部分居民不愿讓步既得利益；五是居民達成共識較難；六是居民需求無止境，資金需求量大；七是收繳自籌資金難；八是施工對接居民難、施工效率低；九是施工監(jiān)督工程量大、施工質(zhì)量監(jiān)督難；十是建立小區(qū)管理長效機制難，等等。

總體而言就是缺乏組織化、缺乏規(guī)則和缺乏促進居民主動性的機制。

03 老舊小區(qū)改造的“南寧方案”

此前，南寧市老舊小區(qū)的治理主要依托社區(qū)來進行，由于管轄的小區(qū)眾多、社區(qū)居住人口數(shù)量龐大，日常事務(wù)繁雜、千頭萬緒，加之行政資源有限、工作人員嚴(yán)重不足，工作中更是捉襟見肘，常常是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，較為粗放。老舊小區(qū)改造工作全面鋪開后，時間緊、任務(wù)重，且基于“共同締造”的原則，小區(qū)“改不改、改什么、怎么改”都由居民說了算，社區(qū)作為具體落實改造前期工作的執(zhí)行部門，很難全程組織完成居民改造意愿收集等系列工作。對此，南寧市深刻認(rèn)識到喚醒居民意識的關(guān)鍵作用，著力探索“先自治，后改造”的工作模式，結(jié)合本土的“老友文化”，創(chuàng)新提出成立業(yè)委會的過渡性居民自治組織——“老友議事會”，以“協(xié)商·共治·家園”為理念宗旨，由其在社區(qū)的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)老舊小區(qū)改造工作，包括小區(qū)居民宣傳發(fā)動、征集改造意愿、討論確定改造方案、收繳個人出資、協(xié)調(diào)改造矛盾、監(jiān)督改造施工及后續(xù)長效管理等。該模式既解決了老舊小區(qū)改造存在的難點問題，也減輕了社區(qū)的工作壓力，推動城市基層社會治理由社區(qū)向居民小區(qū)有效延伸。為什么不成立業(yè)委會而成立“老友議事會”？傳統(tǒng)意義上的居民自治組織一般為小區(qū)業(yè)委會，受限于業(yè)委會成立的條件程序、權(quán)力過大及現(xiàn)代缺乏信任的鄰里關(guān)系等因素的制約，在較短的時間內(nèi)成立幾百上千個業(yè)委會來承擔(dān)老舊小區(qū)改造工作，很難實現(xiàn)。因此，南寧市結(jié)合城市“老友文化”，設(shè)立居民自治組織“老友議事會”，將其作為品牌來打造，引導(dǎo)議事代表參與老舊小區(qū)改造工作?！袄嫌选蔽幕悄蠈幪赜械某鞘形幕鼈鬟_了南寧的友愛、好客、包容、開放等城市文化屬性。

“老友議事會”的核心是協(xié)商、共治、家園。其主要工作內(nèi)容為組織入戶調(diào)查、協(xié)商確定改造方案、組織居民對改造方案簽字確認(rèn)、收繳居民自籌資金、參與施工監(jiān)管和竣工驗收、制定小區(qū)自治制度以及實施長效管理。老友議事代表免費為小區(qū)服務(wù)，居民參選不設(shè)置學(xué)歷、年齡等限制條件，最大限度簡化程序，小區(qū)業(yè)主或住戶（租戶）均可由個人自薦或業(yè)主推薦參選，一般30日內(nèi)即可完成選舉。議事代表的“當(dāng)選證書”經(jīng)社區(qū)黨支部書記簽字后由社區(qū)頒發(fā)，既體現(xiàn)“黨建引領(lǐng)”，也是對小區(qū)熱心居民主動、義務(wù)參與小區(qū)改造和管理的肯定，在減輕社區(qū)工作壓力的同時，充分調(diào)動居民積極性，讓居民充分享有民主決策權(quán)利，為構(gòu)建“決策共謀、發(fā)展共建、建設(shè)共管、效果共評、成果共享”的新局面，共建有溫度的老舊小區(qū)提供保障。

如何在短時間內(nèi)完成幾百個“老友議事會”的籌建？南寧市由市住建局牽頭，采取政府購買服務(wù)的形式引進蘿卜（北京）咨詢有限公司協(xié)助整個籌建工作。蘿卜（北京）咨詢有限公司是一個公共議事規(guī)則團隊，2013年開始在深圳、南京、北京、成都、珠海、南寧等地開展社區(qū)治理與社區(qū)營造的探索工作，負(fù)責(zé)的項目曾被央視《新聞周刊》報道，并多次獲民政部全國社會創(chuàng)新優(yōu)秀案例。2017年開始推動了多個社區(qū)規(guī)劃與社區(qū)治理跨界合作項目。在南寧“老友議事會”的籌建中，蘿卜團隊主要負(fù)責(zé)四個方面的工作，即指導(dǎo)配合社區(qū)籌建老友議事會、制定老友議事規(guī)則、培訓(xùn)社區(qū)工作人員主持會議的能力和議事代表的議事能力、參與改造協(xié)商的全過程，核心在于培訓(xùn)社區(qū)工作人員指導(dǎo)居民自治。

同時，南寧市通過編制老舊小區(qū)改造老友議事會指導(dǎo)手冊，把整個籌建過程標(biāo)準(zhǔn)化，同時對各個城區(qū)的街道辦、社區(qū)持續(xù)開展各級培訓(xùn)。培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋老友議事會的籌建程序、如何快速打消居民顧慮、如何吸引居民參選以及溝通過程中需要注意的事項及誤區(qū)等。通過三年的培訓(xùn)，社區(qū)工作人員的組織、溝通、協(xié)調(diào)能力得到提升，能更好地解決、化解居民的矛盾。

“老友議事會”的籌建有五個步驟：

一是成立議事會選舉委員會，成員以社區(qū)居委會工作人員為主；

二是發(fā)布選舉辦法、選舉公告（公示期限不少于5日）；

三是動員報名、公示候選人，最關(guān)鍵就在于候選人動員，采取上門動員為主、擺攤宣傳為輔的方式，給每位候選人說清楚議事代表的權(quán)利和義務(wù)，積極開展入戶宣傳及動員登記工作；

四是組織投票，要求社區(qū)居委會全程監(jiān)督；

五是成立老友議事會。成立后的老友議事會應(yīng)在15日內(nèi)向社區(qū)居委會備案。選取議事代表的原則基本上是小的小區(qū)每個單元選舉一個代表，大的小區(qū)每棟樓選舉一個代表。

如何使“老友議事會”發(fā)揮有效作用，每次開會討論事項取得有效的結(jié)果？南寧市制定“老友議事規(guī)則十二條”，包括主持中立、舉手發(fā)言、面向主持、先提問后觀點、不超時、不打斷、不跑題、不攻擊，機會均等、服從裁判、充分辯論、過半通過等。按照議事規(guī)則，通過召開老友議事會，大部分小區(qū)的改造方案和改造內(nèi)容基本都能通過2～3個小時的會議討論完成，并產(chǎn)生決議。

近幾年的實踐證明，南寧市“老友議事會”機制在老舊小區(qū)改造中取得了顯著的效果，一是迅速完成了居民的意見收集，一個單元一個代表，樓上樓下跑一下就解決了；二是高效確定改造方案，過半通過；三是快速完成居民的資金收繳，能夠確保項目如期開工，實現(xiàn)項目建設(shè)共管。例如小區(qū)老友議事代表會在微信群里就設(shè)計方案與施工方、其他業(yè)主（居民）進行溝通討論，包括設(shè)計深度、安全問題、平面圖、設(shè)計成果的規(guī)范性、施工進度慢等問題，實現(xiàn)實施監(jiān)管、及時解決問題；四是喚醒了居民的主體意識，后續(xù)長效管理取得了良好的效果。

老友議事代表全程參與老舊小區(qū)改造，直接與建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位等參建各方溝通，明確了各方的主體責(zé)任，將以往溝通不暢的問題消滅在萌芽階段。同時，通過向老友議事會授權(quán)、賦能，轉(zhuǎn)變了政府大包大攬的項目管理方式，構(gòu)建起“政府負(fù)責(zé)+社區(qū)協(xié)同+居民參與”的治理格局，形成了良好的角色效應(yīng)。通過“老友議事會”機制，南寧市老舊小區(qū)改造在意愿收集、改造方案確定、費用收繳、施工監(jiān)督管理等方面體現(xiàn)了“業(yè)主主體”和“共同締造”原則，實現(xiàn)了“改不改、改什么、怎么改”居民說了算，極大提升了居民的獲得感幸福感安全感。

04“老友議事會”+的促進機制

基于“老友議事會”的長效作用，南寧市考慮從一件一件解決問題到一類一類解決問題，推廣“老友議事會+”的工作方式，包括“老友議事會+老友花園”“老友議事會+垃圾分類”“老友議事會+引進物業(yè)”“老友議事會+加裝電梯”“老友議事會+矛盾化解”等等。

老友議事會+老友花園。老友花園是南寧市老舊小區(qū)改造中由政府主導(dǎo)、居民自主參與建造和維護的小型社區(qū)花園，通過老友議事會商議，并引入專業(yè)花園改造設(shè)計團隊進行賦能培訓(xùn)，來激活閑置空間，培育公共精神，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。目前南寧市已累計完成600多個老友花園的營建工作，擁有核心花友近千人、人民社區(qū)規(guī)劃規(guī)劃師約800人。未來計劃在老舊小區(qū)改造中建1000個老友花園，一方面激活小區(qū)內(nèi)微小閑置空間，增強老舊小區(qū)改造后可視化效果，改善小區(qū)公共環(huán)境，另一方面探索公眾參與社區(qū)營造的可持續(xù)模式，激發(fā)小區(qū)公共精神，提升社區(qū)居民幸福感獲得感。老友花園將成為社區(qū)營造的一個持續(xù)有效的載體和黏合劑，通過人人齊動手、齊參與老友花園的營建，激發(fā)民眾改造家園的生產(chǎn)力與主動性，生產(chǎn)的過程也是重塑鄰里關(guān)系、社區(qū)關(guān)系的過程，也為中低收入群體創(chuàng)造與幸福生活接軌的生活場景，共享城市發(fā)展成果。

老友議事會+垃圾分類。城市生活垃圾分類也是目前住建部主要推進的工作之一，南寧市利用老友議事會，開展“老友議事會+垃圾分類”工作。小區(qū)內(nèi)的老友議事代表、志愿者上門動員居民參與垃圾源頭分類、開展桶邊督導(dǎo)活動、引導(dǎo)居民自治，達成垃圾分類共識并付諸行動。例如在榮和新城共益社區(qū)廚余處理中心，將居民做好分類的廚余垃圾、綠色垃圾投入到處理中心的處理終端，粉碎后與相關(guān)配料混合放置、發(fā)酵一段時間，就地資源化變成有機肥，可以用于小區(qū)花草種植、土壤改良，也可以作為每位到訪者的伴手禮。

老友議事會+引進物業(yè)。在老舊小區(qū)改造工作中，南寧市為確保改造后的效果，針對一些無物業(yè)管理小區(qū)衛(wèi)生沒人做、大門沒人守、車輛亂停亂放、垃圾成堆等問題，通過“老友議事會”協(xié)商議事并征求廣大居民意見，推進小區(qū)引進物業(yè)公司，為小區(qū)改造后實現(xiàn)有序管理、確保常維常新做出創(chuàng)新嘗試。

老友議事會+矛盾化解。經(jīng)驗證明，燒開水時在80℃不會沸騰，只有達到100℃才會沸騰。而老友議事會在小區(qū)里就發(fā)揮了降溫的作用，小區(qū)居民的訴求和矛盾，15%以上可以經(jīng)過老友議事會協(xié)商解決。通過小區(qū)自治，小區(qū)內(nèi)部的事情鬧不起、鬧不大，有效減輕社區(qū)日常管理壓力，真正做到在社會基層堅持和發(fā)展新時代的“楓橋經(jīng)驗”。

在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造中，南寧市認(rèn)真貫徹落實住建部提出的“美好環(huán)境和幸福生活共同締造”，將老舊小區(qū)改造從改善“建筑與人”的關(guān)系維度提升到改善“人與人”關(guān)系維度，通過“老友議事會”機制，探索老舊小區(qū)改造和基層治理相融合的新路徑。

一方面改善了老舊小區(qū)的硬件設(shè)施，提升了小區(qū)的綜合環(huán)境，解決了城市的基本民生問題，增強了城市安全；

另一方面，通過“自治組織+物業(yè)服務(wù)”的方式進行基因重組，填補了基層治理的盲區(qū)，架起了政府和居民、社區(qū)和居民、小區(qū)和居民以及居民和居民之間的橋梁，打通了社區(qū)到小區(qū)的“最后一公里”，形成城市基層治理新格局，實現(xiàn)老舊小區(qū)改造后“物質(zhì)”和“非物質(zhì)”的雙提升，進一步增強了城市韌性。

截至目前，南寧市共成立了797個“老友議事會”，其中老舊小區(qū)老友議事會623個、街巷老友議事會174個，選舉老友議事代表6919名（中共黨員占比超1/4），召開老友議事會議近2000場。街巷老友議事會側(cè)重解決小區(qū)外部的問題，如討論確定、協(xié)商溝通街巷改造方案，解決背街小巷改造中居民意見不統(tǒng)一、施工遇阻、達成共識耗時長等問題，與老舊小區(qū)老友議事會共同構(gòu)建形成了“基層兩級自治機制”。

南寧市“老友議事會機制”受到住建部的高度肯定，曾被列入住建部城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點成果匯編，多次獲住建部邀請進行地方經(jīng)驗案例分享。未來，南寧市計劃打造開放性的老友議事平臺，實現(xiàn)線上和線下的融合，做好全市40萬～50萬老舊小區(qū)居民的社區(qū)營造，打通城市基層治理“最后一公里”；同時，持續(xù)通過實施城市更新行動，打造有溫度、有韌性的社區(qū)，把南寧建設(shè)成人民想要的樣子。

（來源：城市會客廳　作者系南寧市城市更新和物業(yè)管理指導(dǎo)中心黨委書記）