徐振強：智慧城市投融資案例解析與創(chuàng)新建議
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一、建設現(xiàn)狀
智慧城市一般是指通過各種新興技術(shù)如人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、區(qū)塊鏈和元宇宙等來規(guī)劃建設和管理城市的新模式，是實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟升級的重要手段。我國自2010年提出智慧城市以來，在向世界先進城市學習借鑒的基礎上，智慧城市得到快速發(fā)展。2012年起，住房和城鄉(xiāng)建設部等部門開展了三批智慧城市試點。
經(jīng)過10余年的智慧城市概念普及、政策推動、試點示范，我國已經(jīng)成為世界智慧城市發(fā)展的主要舞臺之一。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部、科學技術(shù)部、工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委等政策文件，我國各類智慧城市試點城鎮(zhèn)總數(shù)累計超過1000個，在世界范圍內(nèi)規(guī)模最大，已在環(huán)渤海、長三角、珠三角和中西部地區(qū)初步形成四大智慧城市群，與此相應的物聯(lián)網(wǎng)、芯片制造、傳感器設備和系統(tǒng)集成等產(chǎn)業(yè)在上述區(qū)域發(fā)展顯著。根據(jù)中國信息通信研究院《2020智慧城市產(chǎn)業(yè)圖譜研究報告》統(tǒng)計，開展新型智慧城市頂層設計的省會城市及計劃單列市、地級市已分別達94%和71%。
智慧城市建設資金需求大，項目涉及面廣，從城市綠色交通，城市排水、污水處理、安全供水，防災應急，可再生能源，建筑節(jié)能改造，空氣污染系統(tǒng)治理，到綠色城鎮(zhèn)和宜居村莊建設、城市公共信息平臺等，超過50個行業(yè)。從2016年到2021年，其市場規(guī)模持續(xù)上升，2021年預測約為19.3萬億元，2022年預測約為25萬億元，預測后續(xù)市場規(guī)模增長會保持在30%左右，其市場規(guī)模的增長也將加大資金需求。
二、案例分析
當前應用在智慧城市領(lǐng)域主要有四種融資渠道和方式，本研究通過案例的方式予以闡述。
(一) 地方政府財政資金
2020年12月，四川省級財政資金以5.3億元建設天府新區(qū)數(shù)字城市，項目建設內(nèi)容包括天府大腦、智慧物聯(lián)平臺、智慧門戶，以及“城市治理”智慧應用、“生活環(huán)境”智慧應用、“產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟”智慧應用、“公共服務”智慧應用等。
一是天府大腦。天府大腦是天府新區(qū)數(shù)字城市建設的核心。具體建設內(nèi)容包括數(shù)據(jù)治理、綜合樞紐和人工智能平臺三個模塊。其中數(shù)據(jù)治理的核心是構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺，包括大數(shù)據(jù)服務能力、數(shù)據(jù)治理能力等；綜合樞紐平臺建設內(nèi)容包括數(shù)字孿生平臺和綜合指揮平臺，實現(xiàn)天府新區(qū)數(shù)字孿生城市建設的數(shù)字底座；人工智能平臺是數(shù)字城市智慧應用的核心支撐模塊，為各場景應用提供 AI 功能服務、算法服務、組件服務等。
二是智慧物聯(lián)平臺。智慧物聯(lián)平臺是天府新區(qū)數(shù)字城市建設的重要基礎設施，城市大數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)源泉，推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要抓手。具體建設內(nèi)容包括適配管理系統(tǒng)、設備管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、統(tǒng)一服務系統(tǒng)、開放門戶、 運維保障系統(tǒng)、安全保障系統(tǒng)和視頻能力系統(tǒng)。
三是智慧門戶。智慧門戶是天府新區(qū)數(shù)字城市建設體系中面向公眾、服務用戶的直接通道，是匯聚智慧城市信息資源的數(shù)字平臺，提供全方位信息服務的載體，發(fā)揮城市資源創(chuàng)造移動互聯(lián)網(wǎng)價值的運營平臺。具體建設內(nèi)容包括基本應用功能、通用應用功能、門戶特色應用和后臺管理平臺。
四是建設數(shù)字城市應用。聚焦產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、城市治理、生活環(huán)境、公共服務等。
截至2021年10月，天府新區(qū)通過BIM（Building Information Modeling，建筑信息模型）、GIS（Geographic Information System，地理信息系統(tǒng)）等數(shù)據(jù)信息集成，運用3D建模等技術(shù)，首先建成了564平方公里的數(shù)字孿生城市信息模型（占天府新區(qū)面積的35.7%），其中90平方公里為中等精度建模，30平方公里為高精度建模,聯(lián)動城市大腦匯集多源數(shù)據(jù)。2021年年底，建成1個絕對中樞（天府大腦）、2個重點示范區(qū)域（天府總部商務區(qū)、成都科學城）、4類重要民生應用場景（民生服務、城市管理、生態(tài)治理、產(chǎn)業(yè)保障等4大類16個細分應用場景）和千個網(wǎng)絡基站。
天府新區(qū)完成國土空間規(guī)劃的智慧化體系建設，推動90%以上的規(guī)劃流程向線上傾斜。對城市的生長進行全周期記錄和全過程智能化管理，打造互聯(lián)互通的自然資源“一張網(wǎng)”、三維立體的自然資源“一張圖”和統(tǒng)一的應用支撐“一平臺”，推動規(guī)劃效率平均提升200%。同時，在傳統(tǒng)規(guī)劃功能的基礎上，擴充與公園城市內(nèi)核相對應的10余個特色規(guī)劃功能，推動城市規(guī)劃與公園城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)的全面匹配，構(gòu)建起滿足自然資源調(diào)查監(jiān)測、監(jiān)管決策和政務服務的三大應用體系。
(二) 政府專項債
2020年6月，山東聊城莘縣開展智慧城市新型基礎設施建設項目。項目以數(shù)字政府、數(shù)字社會、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字基礎設施為重點，建設“1+4+N”大數(shù)據(jù)發(fā)展格局。項目總投資3億元，其中項目資本金1.5億元，占總投資的50%；計劃發(fā)行專項債券1.5億元，占總投資的50%，期限為20年。2020年8月，發(fā)行山東省政府新型基礎設施建設專項債券（三期）和山東省政府專項債券（四十六期）。此項目在債券存續(xù)期間的總收入為4.46億元，主要收入來源為：智慧交通的電子警察和智慧停車、智慧物流服務中電子商務和電子物流平臺、網(wǎng)絡數(shù)據(jù)（三維地理地圖及數(shù)據(jù)庫支持服務）、智慧醫(yī)療服務、智慧教育服務、智慧路燈、智慧公交電子牌等收入。
(三) 銀行貸款
根據(jù)《“智慧萬州”建設總體規(guī)劃（2017年—2022年）》，2020年11月，重慶市投資1億元建設智慧萬州醫(yī)療項目，總投資包括建設投資、建設期利息和流動資金0.21億元等，其中總投資由銀行貸款承擔，其余部分由企業(yè)自籌。主要建設內(nèi)容包括智慧醫(yī)療系統(tǒng)、公共衛(wèi)生綜合運行管理指揮調(diào)度系統(tǒng)、云數(shù)據(jù)中心、信息安全保障體系等。
(四) PPP
2016 年3月，湘潭市政府投資28.57億元建設智慧湘潭項目，湘潭產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展集團有限公司作為政府出資代表選定社會資本方與產(chǎn)業(yè)集團共同組建 SPV 公司—湘潭智城聯(lián)合科技信息有限公司。計劃建設24個子項目：5個為可運營類項目，19個為政府購買服務類項目，其中一期20個子項目，主要優(yōu)先建設急用先建項目，包括物聯(lián)網(wǎng)基礎平臺、基礎地理空間系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)中心、智慧政務、智慧警務、智慧交通、智慧城管、智慧教育、智慧路燈、全域智慧旅游、大健康智慧醫(yī)療、無線智慧全媒體、智慧征信、網(wǎng)絡安全體系、標準體系、城市全能智慧一卡通、智慧充電樁、智慧小屋、電動車分時租賃、智慧停車場，投資16.77億元。二期4個新建子項目和11個擴建子項目，重點是在一期的基礎上根據(jù)具體實施情況確定建設規(guī)模、內(nèi)容及建設、運營期限，投資11.80億元。湘潭智慧城市項目目前是我國智慧城市領(lǐng)域投資額最大的PPP項目。
三、創(chuàng)新智慧城市投融資模式
（一）創(chuàng)新投融資方式，吸引社會資本參與
智慧城市建設投融資一般都是依托政府財政資金，在地方政府債務、疫情和宏觀經(jīng)濟背景下，需要拓寬投融資的社會渠道。目前，我國社會資本積累的資金量數(shù)額龐大，2020年社會融資規(guī)模增量累計為34.86萬億元，較2019年多9.19萬億元。加快引入社會資本參與智慧城市建設可以有效緩解其融資困難，如運用PPP（Public-Private Partnership，政府和社會資本合作模式）、REITs（Real Estate Investment Trust，不動產(chǎn)投資信托基金模式）、XOD（X-Oriented Development，以城市基礎設施為導向的復合新型發(fā)展模式）、ABO（Authorize-Build-Operate，授權(quán)—建設—運營模式）、EPC+O（Engineering Procurement Construction，Operation，設計、采購、施工及運營一體化的總承包模式）、保險基金和綠色金融等。
1. PPP
根據(jù)財政部PPP中心《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年2月報》，截至2022年2月，全國政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫：2022年以來，新入庫項目59個、投資總額1324億元，同比減少75億元、下降5.4%；簽約落地的項目55個、投資額大約801億元，同比減少1660億元、下降67.5%；開工建設項目80個、投資額1630億元，同比增加508億元、上升45.2%。需要創(chuàng)新PPP模式以吸引社會資本參與。首先，項目開始前制訂風險評估計劃，以防止項目因隱性債務而停滯。其次，建立標準，問題出現(xiàn)前優(yōu)化績效評估機制。此外，要加強政府信用。在實踐中，出現(xiàn)過一些政府擅自更改合同、要求一票否決權(quán)、政策銜接難等問題。因此，政府與社會資本合作時應明確責任和權(quán)利，完善法律和政策體系，建立相關(guān)機制，加強自身信用。
2.REITs
REITs是存量資產(chǎn)盤活的重要方式，最早起源于美國，截至 2022 年6月底，全球共有44個國家和地區(qū)出臺了 REITs 制度，全球公募 REITs 市場總市值超過 2 萬億美元。美國是全球最為成熟的 REITs 市場，在美國上市的 REITs 約有 223 只，總市值規(guī)模約 1.25 萬億美元，占全球總市值的 65.9%， 覆蓋12 類資產(chǎn)，涉及工業(yè)、基礎設施、自助倉儲、住宅、辦公樓及醫(yī)療健康物業(yè)等，占比前三的分別為基礎設施類、住宅類及零售物業(yè)類，其中基礎設施REITs約1922.02億美元，占比16.53%。發(fā)展REITs的價值包括：①盤活存量資產(chǎn)，降低基礎設施項目投資主體的負債率、優(yōu)化資產(chǎn)和債務結(jié)構(gòu)，進而降低投資主體的杠桿率；②不涉及資產(chǎn)運營管理控制權(quán)的實質(zhì)性轉(zhuǎn)移；③公募REITs能廣泛吸引社會投資者群體、流動性高，該流動性有助于解決資金期限問題，降低融資成本；④紅利分配環(huán)節(jié)享有稅收優(yōu)惠政策，可提高投資者收益率，并降低項目融資成本；⑤提升行業(yè)集中度，提高行業(yè)整體運營效能等。
以浙商證券滬杭甬高速封閉式基礎設施證券基金為例，截至2021年12月31日，基金募集份額為5.00億份，募集認購金額43.60億元。浙江滬杭甬高速公路股份有限公司認購基金份額2.55億份，其中1.55億份限售期36個月，1.00億份限售期60個月?；鹉技Y金全部用以認購杭徽高速資產(chǎn)支持專項計劃，該專項計劃持有浙江杭徽高速公路有限公司全部股權(quán)。
3. PPP+REITs
作為一種基于股權(quán)型的資產(chǎn)證券化模式，REITs具有高股息、強流動性、低風險和收入相對穩(wěn)定的特點。因此，將REITs引入PPP模式可以相互促進和補充，并可以轉(zhuǎn)化為真正的權(quán)益融資。PPP+REITs可以拓寬融資渠道，降低政府隱性債務風險，從根本上解決PPP項目社會資本出表難的問題。原則上，REITs的公開發(fā)行不設定期限或具有長期性，因此可以與基礎設施項目的建設和運營周期相匹配。與ABS相比，它可以在很大程度上緩解期限錯配的問題。REITs的回報率不是固定的，其收入取決于基礎設施項目的收入。如果基礎資產(chǎn)基礎設施運行良好，項目收入較高，REITs投資者可以獲得更好的收入分成，而且更好地吸引社會資本。在PPP項目中，社會資本方的退出方式主要包括資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市交易、資產(chǎn)證券化等，上述方式在實際操作中存在不同程度的機制約束，如項目公司股權(quán)變更限制、所有權(quán)問題、特許經(jīng)營權(quán)等，這使得社會資本方難以退出。同時，PPP具有項目周期長、投資巨大、不確定因素多的特點。PPP+REITs融資吸引中長期資金參與基礎設施項目，也為社會資本的退出提供了路徑。
4.XOD、ABO、EPC+O
XOD模式是指以交通設施（如公路、地鐵、高鐵、機場等）、環(huán)境、文化和醫(yī)療等為導向的綜合開發(fā)，其中X代指T（Transportation）、E(Environment)、C(Culture)和H(Healthcare)等。以交通領(lǐng)域的TOD為例，除交通設施可以帶來周邊土地的溢價升值之外，其他能夠滿足社會公共需求的設施或服務，同樣可以帶來區(qū)域經(jīng)濟的提升及土地的溢價，因此，XOD模式可擴展至智慧城市建設中。
在ABO模式下，政府授權(quán)單位履行業(yè)主的職責，根據(jù)合同提供所需的公共產(chǎn)品和服務，政府履行規(guī)則制定和績效評估的責任，同時支付授權(quán)運營費用。混合型ABO是未來可持續(xù)發(fā)展的方向，其具有更廣泛的適用性，附加上專項債支持，增信且延長期限，緩解資金籌集壓力。
EPC+O模式是在這種理念下地方政府和社會資本的最新實踐。EPC+O是集設計、采購、施工、運營于一體的總承包模式。它是基于EPC總承包模式的后端運營環(huán)節(jié)的延伸。通過這種集成模式，提高了項目的運營效率，降低了整個生命周期的成本。EPC+O適用于投資規(guī)模大、專業(yè)技術(shù)高、管理難度大、運營需求大的大型項目?？梢灶A見，未來越來越多的EPC+O項目將在智慧城市基礎設施和公共事業(yè)中發(fā)揮重要作用。
5.低成本融資渠道
為加快吸引社會資本進入智慧城市項目，還可以創(chuàng)新低成本的融資渠道，如保險和綠色金融等。
保險資金具有負債性、長期性和穩(wěn)定性。為了提高項目融資的可持續(xù)性，融資周期也應該相對較長，以便更好地匹配項目周期。因此，需要積極拓寬長期資金參與智慧城市建設的渠道。此外保險基金是我國最重要的長期基金，尤其是壽險基金對長期性、安全性和盈利性有著特殊的要求。因此，在智慧城市領(lǐng)域引入保險資金，不僅可以滿足保險公司資產(chǎn)負債期限匹配的要求，還可以在一定程度上緩解智慧城市融資期限與投資回報周期不匹配的問題。
綠色金融產(chǎn)業(yè)可實現(xiàn)經(jīng)濟綠色互聯(lián)網(wǎng)化，以金融力量推動地方經(jīng)濟全面綠色轉(zhuǎn)型高質(zhì)量發(fā)展，探索綠色金融創(chuàng)新模式，利于推動綠色智慧城市建設重點項目順利實施。聚焦民生類、環(huán)保類、自然資源類以及綠色智慧城市領(lǐng)域基礎設施建設，充分發(fā)揮資本市場支持綠色發(fā)展的積極作用。
（二）加大國家地方財政資金支持力度
2021年12月，中央經(jīng)濟工作會議提出，積極的財政政策要提升效能，進一步指導地方加快專項債券發(fā)行使用工作，支持各地保證財政支出強度，更好發(fā)揮專項債券拉動有效投資的積極作用，適度超前開展基礎設施投資。
據(jù)中國信息通信研究院測算，2019年智慧城市各級政府財政支出約3650億元，占總投資的21%；社會投資約13460億元，占總投資的79%。從中可以看出，智慧城市建設中財政資金的投入比其他融資渠道相對較小且資金來源相對單一，且隨著新冠疫情的暴發(fā)，地方財政出現(xiàn)問題，智慧城市建設融資資金緊張。隨著新一代信息技術(shù)與城市現(xiàn)代化深度融合、迭代演進，智慧城市建設的重要性也越發(fā)凸顯。因此，隨著疫情的狀況不斷好轉(zhuǎn)，國家財政應該大力支持新型智慧城市建設，加強財政資金使用和監(jiān)督，做好監(jiān)督和績效考核，鞏固財政資金支持。
（三）應用政府專項債券
政府投資基建項目增速很大程度上影響基建整體增速，而專項債作為地方政府投資基建的主要資金來源，其對基建的拉動作用在增大。根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2018—2021年基建增速分別為3.8%、3.8%、0.9%、0.4%，2022年1—2月份基建增速同比增長8.1%，2022年伊始基建增速大幅提升。2021年四季度專項債發(fā)行規(guī)模較大且較為集中，根據(jù)12月底財政部與國家發(fā)展改革委電話會議，預計有8000億～1.4萬億專項債資金效果結(jié)轉(zhuǎn)到了2022年一季度。此外，2022年政策發(fā)力前置，一季度發(fā)行的新增專項債券約1.3萬億。專項債券已成為國家宏觀層面最有效的積極財政政策的工具，成為基層政府最直接的融資工具。
據(jù)不完全統(tǒng)計， 2020年1—7月，已有廣東省、河北省、河南省、湖南省、山東省、深圳市、四川省等省市發(fā)行智慧城市建設項目專項債，發(fā)行期限5年至20年不等。智慧城市建設項目專項債的類型大多歸為“民生服務”“市政建設”“社會事業(yè)”“生態(tài)環(huán)保和城鎮(zhèn)基礎設施”“交通基礎設施”“交通能源與市政產(chǎn)業(yè)園基礎設施”“新型基礎設施建設”“城鄉(xiāng)基礎設施建設”等領(lǐng)域。政府專項債在智慧城市融資中占據(jù)了很重要的一環(huán)，創(chuàng)新其形式，可大幅提升智慧城市運營能力。地方政府專項債還可與城投債良性結(jié)合，基于政府信用和工程質(zhì)量，以較低的成本直接籌集大量資金，共同促進城市建設的發(fā)展。
同時，需要對發(fā)行的專項債優(yōu)先選擇合理合規(guī)的項目，并對債券資金合規(guī)性使用、健全監(jiān)督機制，對債券信息持續(xù)披露、積極發(fā)揮第三方機構(gòu)的專業(yè)能力以輔助債券發(fā)行，規(guī)避可能會出現(xiàn)的問題。
（來源：《中國城市發(fā)展報告》 作者系全國市長研修學院（住房和城鄉(xiāng)建設部干部學院）研究員、博士）
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