趙 崢、孫 軒、常含笑：城市更新政策體系的比較與建議
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城市更新是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措，也是推動(dòng)城市補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，改善城市社會(huì)民生、優(yōu)化城市公共服務(wù)、提升城市人居品質(zhì)，推動(dòng)共同富裕的重要抓手。2021年城市更新首次被寫入政府工作報(bào)告，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，更是將城市更新上升為國(guó)家戰(zhàn)略。城市更新政策是實(shí)現(xiàn)城市更新目標(biāo)、塑造城市更新環(huán)境、激發(fā)城市更新活力的重要手段。
當(dāng)前， 我國(guó)正處于實(shí)施城市更新行動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)期，特別需要不斷完善和優(yōu)化城市更新政策體系，充分發(fā)揮城市更新政策體系在營(yíng)造城市更新環(huán)境、激勵(lì)城市更新行動(dòng)中的作用。同時(shí)，由于城市更新政策目標(biāo)越來(lái)越多元化，涵蓋空間完善、民生改善、文化傳承、環(huán)境提升等更多內(nèi)容，政策涉及范圍越來(lái)越廣，政策工具越來(lái)越豐富，也亟須開展國(guó)際和區(qū)域政策比較，有針對(duì)性地制定和完善政策措施，以增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性和整體性，為地方開展城市更新提供指引。
發(fā)達(dá)國(guó)家的城市更新政策體系比較與啟示
城市更新是城市化發(fā)展的產(chǎn)物。在城市化發(fā)展進(jìn)程中，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家從應(yīng)對(duì)城市化發(fā)展出現(xiàn)的問(wèn)題和挑戰(zhàn)入手，制定和實(shí)施城市更新政策，以優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、功能、布局，拓展城市發(fā)展空間、增加城市經(jīng)濟(jì)活力、防治“城市病”、避免城市中心衰退，并積累了一定經(jīng)驗(yàn)。而對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的城市更新政策體系類型、結(jié)構(gòu)、效果等方面進(jìn)行比較與借鑒，對(duì)優(yōu)化我國(guó)城市更新政策體系、促進(jìn)城市更新行動(dòng)開展具有重要意義。
（一）從政策體系類型來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家存在兩種不同的城市更新政策體系。城市更新政策體系的構(gòu)建與基礎(chǔ)法律組織形式密切相關(guān)，世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行大陸法系或海洋法系，在此基礎(chǔ)上形成了兩類不同的城市更新政策體系。大陸法系城市更新政策的代表國(guó)家是德國(guó)、法國(guó)、日本，三國(guó)的城市更新法規(guī)體系相對(duì)獨(dú)立于傳統(tǒng)的城市建設(shè)規(guī)劃體系，是與其平行的獨(dú)立體系。海洋法系代表國(guó)家是美國(guó)和英國(guó)，城市更新法規(guī)、政策等相關(guān)內(nèi)容存在于城市建設(shè)、規(guī)劃、資金、交通等政策中。
（二）從政策體系結(jié)構(gòu)來(lái)看，德法日三國(guó)體現(xiàn)“主干法+配套政策”特色顯著，美英兩國(guó)政策融入特征明顯。其中，德法日三國(guó)主干法包括核心法，配套法規(guī)包含政府部門與地方政府發(fā)布的行政法規(guī)、地方法規(guī)（如表1所示）。在主干法層級(jí)，法德兩國(guó)中央（聯(lián)邦）層面頒布了專門的城市更新成文法，適用于國(guó)土全域，旨在規(guī)范城市更新的一般性流程。在配套法規(guī)層面，政府按層級(jí)責(zé)權(quán)制定配套法規(guī)，如法國(guó)國(guó)家更新局頒布的《舊有退化社區(qū)重建計(jì)劃全國(guó)總條例》，規(guī)范了舊有退化社區(qū)重建計(jì)劃的操作流程。德國(guó)聯(lián)邦各州頒布的《城市發(fā)展促進(jìn)資金指引和項(xiàng)目指南》，則明確了地方市鎮(zhèn)自主開展相關(guān)工作的要求。
美英兩國(guó)城市更新政策融入特征較為明顯。在美國(guó)，聯(lián)邦層級(jí)未曾制定城市更新專項(xiàng)法令，美國(guó)城市更新（Urban Renewal）的相關(guān)內(nèi)容主要在聯(lián)邦發(fā)布和不斷調(diào)整的住房政策、交通政策、文化政策中。英國(guó)議會(huì)尚未出臺(tái)城市更新的專項(xiàng)法案，與城市更新相關(guān)法律也散落在眾多法律之中，包括《地方化法案》（2011）、歷版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《內(nèi)城地區(qū)法》（ 1978） 、《地方政府、規(guī)劃和土地法》（2009）、《規(guī)劃和強(qiáng)制征收法》（2004）、《社區(qū)規(guī)劃法》（2012）等。
（三）從政策體系效果來(lái)看，不同城市更新政策體系各具優(yōu)勢(shì)。德法日政策體系架構(gòu)的優(yōu)勢(shì)在于中央政府可通過(guò)主干法向下傳遞出實(shí)施城市更新的主體意志，明確發(fā)展導(dǎo)向，在頂層設(shè)計(jì)中明確城市更新的國(guó)家目標(biāo)、原則和基本工作方式，有利于構(gòu)建規(guī)則明確的城市更新政策體系。同時(shí)，城市更新的主干法也是各層級(jí)政府推動(dòng)工作的法律依據(jù)。德法日國(guó)家的城市更新政策體系都比較明顯地體現(xiàn)從中央到地方逐級(jí)細(xì)化的垂直分工思路。如日本中央議會(huì)頒布的《都市再開發(fā)方針》規(guī)定了四類地區(qū)的再開發(fā)方針，即市街地再開發(fā)方針、住宅開發(fā)整備方針、商務(wù)基地開發(fā)整備方針、防災(zāi)街區(qū)整備方針，道府一級(jí)議會(huì)則對(duì)該四項(xiàng)方針制定本級(jí)轄區(qū)的細(xì)化法規(guī)，再到縣一級(jí)會(huì)出臺(tái)更為詳盡的政策工具和更新實(shí)施辦法。美英等國(guó)城市更新政策體系的優(yōu)勢(shì)在于比較靈活，處理具體工作中的矛盾通常無(wú)明確法規(guī)可依據(jù)，主要根據(jù)過(guò)往判例或具體情況。
對(duì)比德法日三國(guó)等大陸法系國(guó)家已經(jīng)形成的城市更新“主干法+配套法”體系來(lái)看，我國(guó)目前還沒(méi)有城市更新主干法，但在國(guó)家層級(jí)的指導(dǎo)意見中已明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，而已經(jīng)出臺(tái)的城市更新政策主要集中在部門配套法和地方法層級(jí)，以各城市出臺(tái)的相關(guān)政策為主。同時(shí)，我國(guó)城市更新政策也在一定程度上顯示出英美海洋法系國(guó)家政策設(shè)計(jì)的特點(diǎn)，城市更新的相關(guān)內(nèi)容在多個(gè)政策領(lǐng)域都有體現(xiàn)。比如，2021年文化和旅游部出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加大開發(fā)性金融支持文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，就明確提出支持開展城市更新行動(dòng)。
國(guó)內(nèi)城市更新政策體系建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)展和特點(diǎn)
我國(guó)本輪的城市更新實(shí)踐，主要從2009年廣州開始探索大規(guī)模推行“三舊改造”開始。制度機(jī)制以及相關(guān)政策建設(shè)以2015年中央城市工作會(huì)議為標(biāo)志，會(huì)議明確指出城市發(fā)展結(jié)束以增量開發(fā)為主的時(shí)代。隨后，北京、上海等城市陸續(xù)提出新增建設(shè)用地零增長(zhǎng)甚至是負(fù)增長(zhǎng)，實(shí)施城市更新成為眾多國(guó)內(nèi)城市推動(dòng)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和品質(zhì)提升的主要方式。從當(dāng)前情況來(lái)看，盡管實(shí)施城市更新沒(méi)有固定的模式，各地都在結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，通過(guò)不斷地實(shí)踐總結(jié)，豐富和完善城市更新政策體系，其中個(gè)別城市已在城市更新政策體系構(gòu)建方面走在前列，半數(shù)以上超大特大城市趨于構(gòu)建專項(xiàng)城市更新政策體系，大中小城市以及縣城的城市更新政策體系建設(shè)探索則以小規(guī)模、漸進(jìn)式為主。
（一）以深圳為代表的部分城市已成為城市更新政策體系建設(shè)的先行者。2009年末，深圳公布實(shí)施《深圳市城市更新辦法》，城市正式邁入城市更新時(shí)代。2020年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》頒布， 實(shí)現(xiàn)了城市更新政策從地方政府規(guī)章到地方性法規(guī)的飛躍。目前經(jīng)過(guò)持續(xù)十多年的制度建設(shè)，深圳已經(jīng)形成“綱領(lǐng)性、政策性、程序性、計(jì)劃性”四位一體的城市更新政策體系，探索構(gòu)建了以綱領(lǐng)性文件為統(tǒng)領(lǐng)、以政策性文件為引領(lǐng)、以程序性和標(biāo)準(zhǔn)性法規(guī)政策為支撐、以專項(xiàng)規(guī)劃保障落實(shí)的一體化政策體系。相比于北京、上海等城市更新政策體系建設(shè)的先行城市，深圳的城市更新政策體系更為完整。其關(guān)鍵在于深圳結(jié)合地方實(shí)際和特區(qū)優(yōu)勢(shì)，制定出臺(tái)了一系列城市更新的相關(guān)行政規(guī)范性文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件，實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市更新涉及多方面、多層次工作的標(biāo)準(zhǔn)化界定、指引（如表2所示）。目前，深圳已初步形成一整套與大規(guī)模存量提質(zhì)改造相適應(yīng)的制度機(jī)制和政策體系，成為國(guó)內(nèi)各地研究制定本地區(qū)城市更新政策體系的參考樣本。
（二）半數(shù)以上超大特大城市趨于構(gòu)建專項(xiàng)城市更新政策體系。 從超大特大城市的城市更新政策體系發(fā)展來(lái)看，行政法規(guī)類城市更新辦法、條例等文件逐漸普及，城市更新政策從相關(guān)的“雙修”、舊改等政策中逐步進(jìn)行調(diào)整，形成了新的專項(xiàng)政策體系。目前，我國(guó)7座超大城市中有6座、14座特大城市中超過(guò)半數(shù)出臺(tái)了城市更新的專項(xiàng)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃或管理辦法。以北京市為例，2021年8月，中共北京市委辦公廳和北京市人民政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021—2025年）》，并已經(jīng)形成了《關(guān)于首都功能核心區(qū)平房（院落）保護(hù)性修繕和恢復(fù)性修建工作的意見》《關(guān)于老舊小區(qū)更新改造工作的意見》《關(guān)于開展老舊廠房更新改造工作的意見》《關(guān)于開展老舊樓宇更新改造工作的意見》《關(guān)于開展危舊樓房改建試點(diǎn)工作的意見》等五5個(gè)配套文件，以城市更新為主題初步形成了專項(xiàng)政策體系。同時(shí)，一些城市通過(guò)設(shè)立城市更新機(jī)構(gòu)（一般表現(xiàn)為市、區(qū)級(jí)城市更新局）或?qū)ｍ?xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)落實(shí)政策。如廣州市在2015年頒布《廣州市城市更新辦法》，將“三舊”改造工作納入城市更新戰(zhàn)略，并在“三舊”改造工作辦公室的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新組織機(jī)制，成立了我國(guó)第一個(gè)專職負(fù)責(zé)城市更新工作的“城市更新局”。其他城市也在推動(dòng)相關(guān)機(jī)構(gòu)改革，探索成立專門負(fù)責(zé)城市更新工作的新機(jī)構(gòu)，或建立多部門并聯(lián)審批、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制等。
（三）大中小城市以及縣城城市更新政策體系建設(shè)以小規(guī)模、漸進(jìn)式為主。不同于超大特大城市能在相對(duì)較短時(shí)期內(nèi)發(fā)展出比較完善的城市更新政策體系，由于城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、城市空間規(guī)模和密度、城市治理能力等方面存在差異，廣大中小城市和縣城在城市更新法規(guī)體系、制度機(jī)制建設(shè)等方面的難度較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，小規(guī)模、漸進(jìn)式的城市更新正逐漸成為這一類城市推動(dòng)城市更新實(shí)踐的主流，與之相配套的政策較多以年度計(jì)劃、行動(dòng)方案等形式體現(xiàn)，有較強(qiáng)的“一事一議”“一事一策”性質(zhì)，雖然不能夠完全形成城市更新政策體系， 但比較契合地方以項(xiàng)目制推動(dòng)工作的實(shí)際，具有政策實(shí)施效率高、成本低的特點(diǎn)，也有助于直接提高人民群眾安全感、獲得感、幸福感。同時(shí)，相對(duì)于超大特大城市， 中小城市和縣城城市更新的政策內(nèi)容更多增補(bǔ)于既有的“雙修”、舊改、住房保障等政策中，未形成獨(dú)立體系。但也有特例，比如海南省三亞市、江西省吉安市永新縣，初步構(gòu)建了專項(xiàng)城市更新政策體系和計(jì)劃體系。
優(yōu)化我國(guó)城市更新政策體系的建議
城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是對(duì)城市物理空間形態(tài)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)以及人居環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行提升完善的綜合性行為。優(yōu)化城市更新政策體系也需充分認(rèn)識(shí)實(shí)施城市更新行動(dòng)的系統(tǒng)復(fù)雜性和局部差異性，推進(jìn)城市更新的相關(guān)立法，構(gòu)建差異化的城市更新政策體系，完善城市更新行政規(guī)范性文件和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化城市更新規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃管理，重視和加強(qiáng)城市更新政策儲(chǔ)備。在統(tǒng)籌考慮頂層設(shè)計(jì)和微觀實(shí)踐、戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃、短期目標(biāo)和長(zhǎng)期愿景的過(guò)程中，豐富和完善城市更新政策體系。
（一）積極推進(jìn)城市更新的相關(guān)立法。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)先行城市探索來(lái)看，城市更新立法很有必要。要加快推進(jìn)國(guó)家層面城市更新政策文件起草出臺(tái)，研究制定城市更新相關(guān)法規(guī)條例，加強(qiáng)城市更新的頂層設(shè)計(jì)，為有效推進(jìn)我國(guó)城市更新提供有力法治保障、法規(guī)依據(jù)。推動(dòng)地方性城市更新立法，規(guī)范引導(dǎo)地方城市制定相關(guān)條例、法規(guī)建設(shè)， 強(qiáng)化城市更新相關(guān)條例的立法授權(quán)。同時(shí)，特別關(guān)注城市更新立法工作中的三個(gè)問(wèn)題。一是從發(fā)達(dá)國(guó)家的城市更新立法工作來(lái)看，比較強(qiáng)調(diào)頂層和基層兩級(jí)，不管是德國(guó)的“聯(lián)邦—州—地區(qū)—市鎮(zhèn)”四級(jí)法規(guī)體系或法國(guó)的“中央—省—市”三級(jí)法規(guī)體系，地區(qū)、省一級(jí)都較弱，這與我國(guó)城市更新立法工作發(fā)展的趨勢(shì)相似， 因此，頭尾兩級(jí)是城市更新法規(guī)建設(shè)的重點(diǎn)。二是從國(guó)內(nèi)外實(shí)踐來(lái)看，城市更新相關(guān)立法需要涉及土地、城鄉(xiāng)規(guī)劃、住房等相關(guān)法規(guī)的調(diào)整予以支撐，以適應(yīng)城市更新改革的需要。三是基于城市更新屬地化較強(qiáng)的特點(diǎn)，應(yīng)給予地方更多的靈活性，鼓勵(lì)和支持各城市因地制宜、制定更貼近本地實(shí)際的政策法規(guī)。
（二）構(gòu)建差異化的城市更新政策體系。我國(guó)城市發(fā)展差異較大、城市發(fā)展階段不同，不同城市推動(dòng)城市更新工作的重點(diǎn)任務(wù)與側(cè)重點(diǎn)存在差異?？傮w來(lái)看，以北京、上海等城市為代表的超大特大城市，其城市更新的主要目標(biāo)是要進(jìn)一步提升城市發(fā)展的內(nèi)涵品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效；眾多大中小城市以及縣城開展的城市更新工作，則要更多著眼于彌補(bǔ)發(fā)展短板，引領(lǐng)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。當(dāng)前，先行城市已進(jìn)入城市更新政策的密集籌備、出臺(tái)時(shí)期，城市更新政策體系持續(xù)完善。下一階段，在實(shí)現(xiàn)讓城市更加宜居、更加富有活力，讓居民生活更美好的城市更新目標(biāo)下，要重點(diǎn)強(qiáng)化大中小城市以及縣城的城市更新政策體系建設(shè)。這些城市難以借鑒超大特大城市超前的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，其城市更新政策體系的建設(shè)需要依托當(dāng)前的城市建設(shè)管理體系以及部門建制開展工作。同時(shí)，對(duì)一些城市更新政策體系建設(shè)中的問(wèn)題還不宜過(guò)早下論斷，比如縣城的城市更新政策體系應(yīng)像大城市那樣單獨(dú)構(gòu)建，還是應(yīng)融入既有的“雙修”、舊改等城市規(guī)劃、建設(shè)、管理相關(guān)政策中，還需要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，在試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)中慎重考慮，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。
（三）完善城市更新行政規(guī)范性文件和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)內(nèi)城市更新的政策體系構(gòu)成來(lái)看，行政規(guī)范性文件作用明顯。但目前亂發(fā)文、越權(quán)發(fā)文的現(xiàn)象還不同程度地存在，侵犯了城市更新涉及公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，損害了政府公信力。2020年以來(lái)，城市更新行政規(guī)范性文件進(jìn)入密集出臺(tái)時(shí)期，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)相關(guān)文件檢查力度，發(fā)現(xiàn)存在違反法律法規(guī)和國(guó)家政策、侵犯群眾合法城市更新權(quán)益的“奇葩”文件，要及時(shí)糾正，造成嚴(yán)重影響的要按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施城市更新的技術(shù)支撐，是城市更新基礎(chǔ)性制度的重要內(nèi)容。當(dāng)前我國(guó)城市更新相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)還存在空白，應(yīng)是下一階段政策體系建設(shè)工作的重點(diǎn)。比如，我國(guó)一些地方以城市更新單元為基本單位實(shí)施城市更新計(jì)劃，此類型的國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃單元涉及改造主體、政府、社會(huì)公眾、合作企業(yè)等多方權(quán)益，其規(guī)劃須統(tǒng)籌考慮多方面因素，除按照國(guó)土空間詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)規(guī)范要求編制外，還應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對(duì)城市更新單元的目標(biāo)定位、改造模式、規(guī)劃指標(biāo)、公共配套、土地整備、經(jīng)濟(jì)測(cè)算、區(qū)域統(tǒng)籌以及實(shí)施周期等方面做出細(xì)化安排。
（四）強(qiáng)化城市更新規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃管理。統(tǒng)籌國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃、城市更新規(guī)劃和行動(dòng)計(jì)劃的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范城市更新規(guī)劃和計(jì)劃類文件的起草，制定原則、標(biāo)準(zhǔn)和流程。其中，城市更新規(guī)劃是一種專項(xiàng)規(guī)劃，在特定城鎮(zhèn)空間內(nèi)實(shí)施，因此要根據(jù)國(guó)土空間總體規(guī)劃并結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相關(guān)要求進(jìn)行編制， 編制的內(nèi)容要擴(kuò)展到重點(diǎn)領(lǐng)域和區(qū)域及實(shí)施政策、行動(dòng)計(jì)劃等方面，要實(shí)現(xiàn)與本地國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”校核。同時(shí)，城市更新規(guī)劃與計(jì)劃經(jīng)審批后應(yīng)納入總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，推動(dòng)城市更新規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃納入“多規(guī)合一”體系。
（五）重視和加強(qiáng)城市更新政策儲(chǔ)備。從城市更新政策的發(fā)展歷程來(lái)看，城市更新為新產(chǎn)品、新技術(shù)、新理念、新商業(yè)模式提供了廣闊的應(yīng)用場(chǎng)景，除了帶來(lái)龐大的市場(chǎng)需求以外，也創(chuàng)造了巨大的政策需求。這一領(lǐng)域的政策實(shí)踐往往走在理論前面，很多理論往往并不能滿足最新的城市更新活動(dòng)和政策實(shí)踐需要。因此，完善城市更新政策體系，也特別需要加強(qiáng)城市更新理論積累和政策儲(chǔ)備，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和區(qū)域?qū)嶋H，梳理總結(jié)政策試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，鼓勵(lì)和支持科研機(jī)構(gòu)和智庫(kù)開展城市更新需求分析、技術(shù)預(yù)見和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加強(qiáng)城市更新戰(zhàn)略研究，為城市更新行動(dòng)提供長(zhǎng)期可持續(xù)的政策支撐。
（來(lái)源：《中國(guó)發(fā)展觀察》 作者：趙崢、孫軒單位為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心；常含笑單位為北京物資學(xué)院）
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