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一、數(shù)字治理成效顯著，推動了“放管服”改革和政府職能轉(zhuǎn)變，人民群眾和市場主體獲得感不斷提高

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院從推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化全局出發(fā)，就加快推進數(shù)字政府建設(shè)作出一系列重大部署。各地方各部門堅持技術(shù)賦能與業(yè)務(wù)協(xié)同并重，同步推進“放管服”改革與數(shù)字政府建設(shè)，數(shù)字治理，尤其是數(shù)字管理和服務(wù)，取得了顯著成效。

1. 數(shù)字平臺建設(shè)成效顯著

國家一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)完成，31個省級政府也已構(gòu)建覆蓋省、市、縣三級以上的政務(wù)服務(wù)平臺，其中至少21個地區(qū)實現(xiàn)了省、市、縣、鄉(xiāng)、村服務(wù)五級覆蓋，政務(wù)服務(wù)“村村通”范圍持續(xù)擴大。各部門各地區(qū)還進一步將覆蓋范圍廣、應(yīng)用頻率高的政務(wù)服務(wù)事項向移動端延伸，通過平臺化應(yīng)用促進高水平聯(lián)通，智能化應(yīng)用促進高質(zhì)量供給，移動化應(yīng)用實現(xiàn)高效率推進。初步完成國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)主體功能建設(shè)。各地區(qū)、各部門也在加快建設(shè)本地區(qū)和本部門“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，推動與國家監(jiān)管系統(tǒng)互聯(lián)互通。例如生態(tài)環(huán)境綜合管理信息化平臺“一張圖”不斷優(yōu)化完善，生態(tài)環(huán)境綜合監(jiān)測、分析、響應(yīng)、整治水平系統(tǒng)提升，生態(tài)環(huán)境“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”體系加速推進。

2. 線上服務(wù)內(nèi)容日益豐富

近幾年，國務(wù)院大力推動地方和部門數(shù)據(jù)資源共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，明確了電子證照、電子印章、電子檔案等法律效力；各部門積極推進網(wǎng)上服務(wù)集中提供、數(shù)據(jù)資源集中共享，從高頻政務(wù)服務(wù)事項入手，逐步推動“跨省通辦”；各地因地施策推出“最多跑一次”“不見面審批”“一網(wǎng)通辦”“全城通辦”等等。各類政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上可辦率已超過90%。全國省級行政許可事項實現(xiàn)網(wǎng)上受理和“最多跑一次”的比例達到89.77%，平均承諾時限壓縮超過51%。企業(yè)登記和注銷、稅務(wù)辦理、養(yǎng)老關(guān)系等事項基本實現(xiàn)了跨部門協(xié)同辦理、跨地區(qū)異地辦理。“不見面審批”、智能審批、掃碼亮證、政策直達直享等創(chuàng)新實踐不斷涌現(xiàn)，促進企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)、復(fù)市復(fù)業(yè)，統(tǒng)籌疫情防控與經(jīng)濟社會發(fā)展、助企紓困和激發(fā)活力，為穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤發(fā)揮重要作用?！堵?lián)合國電子政務(wù)發(fā)展報告》顯示，2020年我國電子政務(wù)發(fā)展核心指標“在線服務(wù)指數(shù)”全球排名由2018年的第34位躍升至第9位，取得長足進步。

3. 推動了“放管服”改革的深化

運用信息化手段實施政務(wù)服務(wù)事項化管理、標準化發(fā)布、動態(tài)化運行，從最初政府權(quán)責(zé)清單到中介服務(wù)清單、企業(yè)投資負面清單和資金管理清單，清單管理范圍不斷拓展，負面清單不斷瘦身，推行“清單之外無權(quán)力、平臺之外無審批”；加快建設(shè)數(shù)字化監(jiān)管模式，打造“智慧監(jiān)管”“精準監(jiān)管”系統(tǒng)，提高了監(jiān)管精準性和有效性；政務(wù)服務(wù)體系建設(shè)更加完備，“省市縣鄉(xiāng)村”五級服務(wù)體系基本形成，政務(wù)服務(wù)標準化程度不斷提高。

4.推動了政府管理體系變革

近20個省份印發(fā)了省級數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，涌現(xiàn)出浙江“整體智治”、廣東“數(shù)字政府”、上海“一網(wǎng)通辦”、山東“數(shù)字強省”等豐富多彩的創(chuàng)新實踐。在政府組織體系和職能優(yōu)化過程中，為了適應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)要求，2018年以來，各地區(qū)各部門結(jié)合新一輪政府機構(gòu)改革，大力推進職能優(yōu)化協(xié)同高效的改革探索，政務(wù)服務(wù)和大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌管理成為改革的重要亮點。截至2021年5月，全國有28個地區(qū)成立了省級政務(wù)服務(wù)或數(shù)據(jù)管理工作機構(gòu)，對數(shù)據(jù)資源管理、政務(wù)服務(wù)、信息化等職責(zé)進行整合。

二、政府職責(zé)體系與數(shù)字治理要求不匹配帶來的突出問題

數(shù)字政府建設(shè)是具有復(fù)雜性、系統(tǒng)性、長期性的治理變革。目前來看，還存在不少堵點難點問題亟待破解。其中一個非常突出的就是政府自身職責(zé)體系與數(shù)字治理的要求還不夠匹配，主要表現(xiàn)為以下幾點。

1. 業(yè)務(wù)部門與數(shù)據(jù)管理部門的權(quán)責(zé)和協(xié)調(diào)關(guān)系不順

數(shù)據(jù)是政府履職的過程記錄和結(jié)果，也是數(shù)字政府建設(shè)的核心要素與重要依托。但數(shù)據(jù)在政府部門之間流通共享還存在一些難題。

首先，數(shù)據(jù)采集者、管理者以及使用者之間的權(quán)責(zé)尚未明晰，激勵和監(jiān)督問責(zé)機制還不健全。對于多領(lǐng)域協(xié)同的要求,數(shù)據(jù)共享往往是短期性臨時性的，呈現(xiàn)出一種“一事一議”的特征。同時，激勵和監(jiān)督問責(zé)不夠，導(dǎo)致不少數(shù)據(jù)采集部門不愿意與其他部門共享數(shù)據(jù)，很多情況下都是基于非正式渠道有限度地共享。

其次，數(shù)據(jù)管理部門與業(yè)務(wù)部門間協(xié)調(diào)機制有待進一步完善。隨著數(shù)據(jù)不斷集中，客觀上出現(xiàn)了與具體的業(yè)務(wù)工作不銜接不匹配的問題。數(shù)據(jù)管理部門往往權(quán)限不太高，協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)部門難度比較大，出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象。

最后，部門的“數(shù)據(jù)職責(zé)”尚未實現(xiàn)清單化管理，數(shù)據(jù)采集生成、更新維護、共享使用未得到規(guī)范化界定。實踐中,各部門常態(tài)化工作有規(guī)可循，而各部門在政務(wù)數(shù)據(jù)的采集生成、更新維護、牽頭共享等方面,還很少從部門職責(zé)角度予以清晰界定。這就容易造成部門數(shù)據(jù)底數(shù)不清,在數(shù)據(jù)匯聚和共享過程中發(fā)生“扯皮”或“濫竽充數(shù)”等問題。從另一個角度看，部門職責(zé)清單在制定后往往缺乏形成相應(yīng)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)。例如，某省級政府對本級政府部門1700多個業(yè)務(wù)處室進行了統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)只有1/3的處室有對應(yīng)職責(zé)的數(shù)據(jù)積累，對權(quán)責(zé)清單能形成數(shù)據(jù)支持的不到20%，有專家比較尖銳地概括為歸集規(guī)模小、共享比例低、數(shù)據(jù)質(zhì)量差。另外，目前相關(guān)部門發(fā)布的“四級四同”事項、部門職責(zé)目錄或權(quán)力清單目錄之間還存在部分名稱不對應(yīng)、行使層級不對應(yīng)問題，不利于數(shù)據(jù)的有效整合。

2. 線上與線下流程和業(yè)務(wù)的協(xié)同程度有待提高

基于數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)整體性、一體化的業(yè)務(wù)協(xié)同，是數(shù)字治理的內(nèi)在要求。目前，各級政府和部門多已建立線上政務(wù)服務(wù)或管理平臺，但線上平臺和線下業(yè)務(wù)在流程融合方面，還存在一些結(jié)構(gòu)性障礙。例如，在行政審批領(lǐng)域，隨著相對集中審批權(quán)改革的推行，審批和監(jiān)管原本在一個部門的內(nèi)循環(huán)轉(zhuǎn)變?yōu)閮蓚€部門間的外循環(huán)，審管銜接問題更加凸顯。再如，服務(wù)或管理事項“應(yīng)上盡上、全程在線”在操作中還沒有完全實現(xiàn)，一些關(guān)鍵節(jié)點還是需要現(xiàn)場采集和核驗才能辦理，一些事項由于名稱、辦理時限、受理材料、服務(wù)流程等不統(tǒng)一，需要“異地代收代辦”“多地聯(lián)辦”，且缺乏線上平臺統(tǒng)一流轉(zhuǎn)辦件材料，影響了線上的即時性。在針對高頻政務(wù)服務(wù)事項“跨省通辦”的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于不同地區(qū)服務(wù)事項的標準不統(tǒng)一，就在很大程度上制約了通辦范圍。

3. 線上服務(wù)全網(wǎng)通辦訴求與條塊管理體制不匹配

線上服務(wù)的優(yōu)勢就是信息流動方便快捷，但實踐中，條與塊之間、條與條之間在數(shù)字治理方面存在比較明顯的壁壘隔閡。

一方面，條強塊弱問題比較突出。典型的例子就是，縱向信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)返還較為困難，導(dǎo)致“塊”上政府面臨重復(fù)錄入和數(shù)據(jù)不足等問題。地方政府直接對接部委或省級垂直管理業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的難度較大，對共享的數(shù)據(jù)使用有次數(shù)、時段、頻次的限制，且大多以核驗、監(jiān)管核查為主，無法獲得實際數(shù)據(jù)或關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)加以應(yīng)用?；鶎悠毡榉从?，數(shù)據(jù)難以回流基層，“上報數(shù)據(jù)多,可獲得的數(shù)據(jù)少”。尤其是與本地區(qū)民生密切相關(guān)的、共享需求大的法人、人口、教育、生育、婚姻等數(shù)據(jù)，主要都在垂直管理業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)之中。據(jù)統(tǒng)計，國垂系統(tǒng)和省垂系統(tǒng)的事項數(shù)目，占基層窗口辦事的到90%～95%，但地方服務(wù)窗口與這些系統(tǒng)無法有效對接、數(shù)據(jù)無法真正共享，集約化平臺對基層治理的賦能作用亟待提高。

另一方面，多頭共治問題比較突出。實踐中，有關(guān)部門在制訂規(guī)劃時對數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容銜接和協(xié)調(diào)尤其不夠，在數(shù)據(jù)管理和使用方面也存在多頭采集、彼此隔離、銜接不暢等問題。例如，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)方面，大量高頻服務(wù)事項分散在不同系統(tǒng)，數(shù)據(jù)匯聚滯后于實際應(yīng)用，多套系統(tǒng)來回切換、多次重復(fù)錄入和運算，且錄入數(shù)據(jù)質(zhì)量不高。又如，監(jiān)管數(shù)據(jù)方面，目前多個監(jiān)管平臺標準不一，數(shù)據(jù)共享交換難實現(xiàn)，常常需要手工補錄數(shù)據(jù)到多個平臺。

三、解決突出問題，完善政府數(shù)字化職責(zé)與機構(gòu)配置

數(shù)字政府建設(shè)，并不能以線上辦事多少和流程是否順暢為唯一標準，我們的目標是為人民群眾和市場主體提供更便捷高效的服務(wù)，對市場進行更有效的監(jiān)管，同時也要考慮政府自身效率和成本。在這個前提下，針對前面提到的問題，我們建議，在行政機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變工作中，特別要注重完善和強化政府部門數(shù)字化職責(zé)與機構(gòu)配置，重點有以下幾個方面。

一是推動對各部門各層級數(shù)字治理工作明責(zé)確權(quán)。基于數(shù)據(jù)生成的全過程，堅持業(yè)務(wù)協(xié)同牽引，明確政府部門數(shù)據(jù)歸集、共享、開放、應(yīng)用、安全、存儲、歸檔等職責(zé)，建立健全數(shù)據(jù)治理制度和標準體系，推動“一數(shù)一源一標準”建設(shè)。要重點解決好數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)之間的配套協(xié)調(diào)問題，讓數(shù)據(jù)更好地賦能業(yè)務(wù)，讓業(yè)務(wù)能及時將數(shù)據(jù)歸集。

二是推進政府職責(zé)體系適應(yīng)數(shù)字治理的要求。在數(shù)字治理時代，政府職責(zé)體系應(yīng)當實現(xiàn)“四化”，即根據(jù)職責(zé)定位，將職責(zé)分工及其履行流程、方式、效果在部門及其內(nèi)部進一步細化和明確，做到標準化、程序化、精細化、規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上，可以嘗試將核心業(yè)務(wù)職能映射到數(shù)據(jù)層面，建立與履行業(yè)務(wù)職能相對應(yīng)的數(shù)據(jù)體系，實現(xiàn)核心業(yè)務(wù)的信息化和數(shù)字化。

三是通過機構(gòu)編制工作明確數(shù)字化責(zé)任和權(quán)力。有觀點提出可以推進政府編制的“四定”，即在原來的“三定”（定職責(zé)、定機構(gòu)和定編制）基礎(chǔ)上，確定各個部門各個崗位采集、共享、使用的數(shù)據(jù)清單，明確“采數(shù)”“管數(shù)”“供數(shù)”“用數(shù)”權(quán)責(zé)，即為第四定。這是一個大問題，還需要更多的研究來支撐和考慮多種因素來論證。不過，探索的方向應(yīng)該是明確的，就是要通過規(guī)則化法制化的手段，明確數(shù)據(jù)治理責(zé)任的關(guān)系和分工、責(zé)任鏈條的分界點與銜接點等。也有觀點建議可以先進行清單化管理，并推動基礎(chǔ)好的地方和部門先行試點，探索研究合適的路徑和具體形態(tài)。

四是提高對基層窗口的服務(wù)和支撐能力。要將線上職責(zé)整合與線下部門分工對應(yīng)協(xié)調(diào)，推進線上線下業(yè)務(wù)部門的關(guān)系同向理順。進入一窗通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管的業(yè)務(wù)即使不能在線下一條龍打通，也要推動部門間銜接通暢、業(yè)務(wù)協(xié)同、標準互認和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，尤其是對于那些服務(wù)場景多、服務(wù)對象廣的基層窗口服務(wù)平臺，上級部門更要盡最大可能簡化程序，提供方便，讓基層同志會用愿用，讓老百姓能見到實惠，有獲得感。

五是通過數(shù)字化推進機構(gòu)設(shè)置更科學(xué)合理。可以通過職責(zé)和業(yè)務(wù)的數(shù)字化情況，對各部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的履職情況進行分析評估，科學(xué)調(diào)整職能、機構(gòu)和人員。數(shù)字化還有利于推動政府形態(tài)虛擬化、組織結(jié)構(gòu)彈性化，建立一體化協(xié)同化辦公平臺，根據(jù)實際情況靈活調(diào)整機構(gòu)設(shè)置，對各種不確定性做出準確、及時和高效的響應(yīng)。

六是完善各個平臺和條塊的協(xié)同化。要持續(xù)建設(shè)和完善國家公共數(shù)據(jù)資源體系、國家數(shù)據(jù)共享交換平臺、國家公共數(shù)據(jù)開放平臺和開發(fā)利用端口、國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、全流程一體化在線服務(wù)平臺等“大平臺”“大系統(tǒng)”，推動各級各類平臺整合，打破信息孤島，實現(xiàn)應(yīng)聯(lián)盡聯(lián)、信息共享，進一步強化條塊之間、部門之間的協(xié)調(diào)性、聯(lián)動性。例如，由國務(wù)院辦公廳牽頭推動，在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域國務(wù)院部門垂直管理業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)與地方平臺進行系統(tǒng)對接和數(shù)據(jù)共享，取得了明顯成效。目前，該領(lǐng)域還有半數(shù)系統(tǒng)尚未完成對接，需進一步推動，同時也可以考慮將其推廣至智慧城市、數(shù)字鄉(xiāng)村等領(lǐng)域。

四、以數(shù)字化助力和服務(wù)政府治理現(xiàn)代化

數(shù)字政府建設(shè)遠不止于運用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新履職方式，未來發(fā)展方向更不能僅限于線上線下協(xié)調(diào)問題。我們正在向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標邁進。無論是“放管服”改革還是數(shù)字政府建設(shè)，無論是線下改革還是線上改革，其初衷與落腳點都是堅持以人民為中心，推動職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新服務(wù)方式、提高服務(wù)效能，提供公平可及、優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)，切實為企業(yè)發(fā)展和群眾辦事增便利，切實做好政府各項工作。為此，數(shù)字政府建設(shè)要努力實現(xiàn)以下目標。

第一，以數(shù)字化助力公共服務(wù)高效化。以更好滿足企業(yè)需求和群眾期盼為目標，統(tǒng)籌推進各級政務(wù)服務(wù)平臺、移動端、小程序、政府網(wǎng)站和實體大廳的業(yè)務(wù)受理審批系統(tǒng)等多種渠道的線上線下聯(lián)通，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項數(shù)據(jù)同源、同步更新、共享使用，減少申報材料重復(fù)上傳和服務(wù)平臺多頭維護。進一步推進“四減一優(yōu)”，推動實現(xiàn)“就近辦、馬上辦、一次辦、網(wǎng)上辦”。構(gòu)建統(tǒng)一的電子證照庫，推廣電子合同、簽章等應(yīng)用，實現(xiàn)更多事項一網(wǎng)通辦、跨省通辦。

第二，以數(shù)字化助力市場監(jiān)管和社會治理精準化。加強市場監(jiān)管信息化建設(shè)，依法運用多源數(shù)據(jù)為市場主體精準“畫像”，完善“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，推行信用分級分類管理和基于信用風(fēng)險分類結(jié)果的差異化監(jiān)管，提升監(jiān)管的精確性。全面深化政務(wù)公開，推動政務(wù)數(shù)據(jù)依法依規(guī)向社會開放，優(yōu)先推動企業(yè)登記和監(jiān)管、衛(wèi)生、教育、交通、氣象等數(shù)據(jù)開放。分級分類推進新型智慧城市建設(shè)，完善城市信息模型平臺和運行管理服務(wù)平臺，構(gòu)建城市數(shù)據(jù)資源體系，推進城市數(shù)據(jù)大腦建設(shè)。探索建設(shè)數(shù)字孿生城市。強化數(shù)字技術(shù)在突發(fā)公共事件應(yīng)對中的運用，全面提升預(yù)警和應(yīng)急處置能力。

第三，以政府自身建設(shè)與改革為數(shù)字治理優(yōu)化提供基礎(chǔ)和支撐。數(shù)字政府建設(shè)不能替代政府自身改革與職能轉(zhuǎn)變。只有不斷深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能、健全政府職責(zé)體系、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，數(shù)字政府建設(shè)才有可靠基礎(chǔ)。否則，就有可能在線上復(fù)制一個自身改革和職能轉(zhuǎn)變不到位的政府體系。要繼續(xù)深化“放管服”改革，打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，培育壯大市場主體，更大激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。要繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府和市場的關(guān)系，不斷優(yōu)化政府服務(wù)。建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府，為數(shù)字治理深入發(fā)展提供改革的原動力和內(nèi)驅(qū)力。

（來源：電子政務(wù)雜志  作者系中國行政管理學(xué)會會長，全國人大常委會社會建設(shè)委員會副主任委員）