楊保軍：實施城市更新行動，推動城市高質(zhì)量發(fā)展
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當前，我國已經(jīng)從以農(nóng)業(yè)人口為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘腥丝跒橹?，城市發(fā)展也已經(jīng)進入提質(zhì)增效的重要時期。城市是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主引擎，也是擴大內(nèi)需的主戰(zhàn)場。在農(nóng)村和區(qū)域?qū)用妫覈加信c之相對應的國家戰(zhàn)略，而關于城市的發(fā)展問題則往往被分解在不同的領域來關注和解決，亟須完善城市化戰(zhàn)略，形成鄉(xiāng)村—城市—區(qū)域?qū)用鎳覒?zhàn)略的系統(tǒng)統(tǒng)籌。
在“十四五”時期明確提出：實施城市更新行動，推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。
城市更新行動也將對推動我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式具有十分重要的作用，并能有效銜接國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，形成完整的國家空間發(fā)展戰(zhàn)略體系?！安恢\全局者，不足以謀一域；不謀萬世者，不足以謀一時?！背鞘懈滦袆?，不能簡單理解為是一項工作，而應從戰(zhàn)略角度去認識。
01 全面認識城市
簡單、粗暴是城市的天敵，復雜、包容、生長、多樣是城市的天性。城市空間是政治、經(jīng)濟、社會、文化等多方面因素在物質(zhì)空間上的集中反映。認識城市要堅持系統(tǒng)觀念，避免合成謬誤。
1.1 城市的重要性
十年產(chǎn)業(yè)、百年建筑、千年城市。動植物、人類生而有終，唯獨城市永存，人類的文明史就是一部城市發(fā)展變遷的歷史，城市依然是未來的希望所在。構成城市的不是人、建筑、道路，更不是經(jīng)濟與財富，而是人與人、人與自然的“關系”，這些“關系”互融互生，促成城市結(jié)構不斷發(fā)展演化，從而使得城市永存。
習近平總書記在清華大學考察時指出：“把更多美術元素、藝術元素應用到城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中，增強城鄉(xiāng)審美韻味、文化品位?！?新時期，城市建設要從解決“有沒有”向解決“好不好”轉(zhuǎn)變，讓城市成為人民群眾美好生活的空間載體。
1.2 城市的復雜性
城市是由自然生態(tài)系統(tǒng)、基礎設施系統(tǒng)、社會經(jīng)濟系統(tǒng)耦合而成的復雜有機體。這三套系統(tǒng)相互支持、相互支撐，不能偏廢。自然生態(tài)系統(tǒng)為人類提供了廣泛的產(chǎn)品和服務，是人類賴以生存繁衍的生命支持系統(tǒng)、是人和社會持續(xù)發(fā)展的根本基礎；基礎設施系統(tǒng)是城市有序有效運行的保障；社會經(jīng)濟系統(tǒng)是城市發(fā)展的核心動力，不同經(jīng)濟活動的頻繁接觸是城市經(jīng)濟的本質(zhì)特征，也是城市形成、生存和發(fā)展的重要推動。
1.3 城市的包容性
各類人群的集聚給城市帶來活力，共同構成完整的社會生態(tài)系統(tǒng)，異質(zhì)而多元。包容性的本質(zhì)是對人的關懷，并通過人文關懷實現(xiàn)共享發(fā)展。以人為本的新型城鎮(zhèn)化的核心就是讓農(nóng)村進城務工人員、城市下崗人員、兼職的異地在校大學生等新市民群體盡快融入城市，獲得充分的機會參與到城市經(jīng)濟、社會和文化生活中，共享社會的發(fā)展成果，讓全體社會成員都能夠得到“幸福感、獲得感與歸屬感”。
1.4 城市的生長性
城市是一個有機生命體，未來的發(fā)展無法精準預測，但通過科學論證可以研判發(fā)展方向。面對城市發(fā)展的不確定性，應賦予城市空間靈活適應動態(tài)社會經(jīng)濟環(huán)境的能力，構建有利于城市生長的彈性結(jié)構，給城市發(fā)展留下自我生長的彈性空間，而不是刻板地確定城市規(guī)模、僵化地規(guī)定單一土地使用性質(zhì)。
1.5 城市的多樣性
城市建設既是貫徹落實新發(fā)展理念的重要載體，又是構建新發(fā)展格局的重要支點。不同城市應該依據(jù)自身條件、優(yōu)勢短板探索多樣的發(fā)展模式和路徑，宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，不能盲目跟隨、復制。城市發(fā)展應該各美其美、彰顯特色、突出個性。規(guī)劃的重點是管控底線，而不是管控結(jié)果。
02 實施城市更新行動的意義
2.1 適應城市發(fā)展新形勢是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求
當前我國的城市建設，已經(jīng)從關注增量擴張向存量優(yōu)化提質(zhì)轉(zhuǎn)變，從過去解決“有沒有”向現(xiàn)在解決“好不好”轉(zhuǎn)變，評價的目標、訴求、標準都發(fā)生了變化。
2.2 堅定實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略是構建新發(fā)展格局的重要路徑
過去某些城市在文化中心建設中，往往采用單獨選址、集中建設大型文化場館的方式進行宏大敘事。盲目崇拜外來文化，缺失文化自信，與當?shù)匚幕敛幌喔傻?“歌劇院”甚至一度成為標配。
新時期下的城市更新行動要避免這些誤區(qū)，將文化設施融入城市生活，告別對明星地標建筑的推崇，實現(xiàn)公共文化建筑與街區(qū)共生、產(chǎn)業(yè)與街區(qū)共興、多元市場主體共榮、街區(qū)與居民共享。
2.3 推動城市開發(fā)建設方式轉(zhuǎn)型是促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑
過去的城市開發(fā)建設方式以土地增值為核心、以融資開發(fā)為手段、以商品住房消費為支撐，呈現(xiàn)高投資、高周轉(zhuǎn)、高回報的閉環(huán)。在存量更新時代，要改變以房地產(chǎn)作為短期刺激經(jīng)濟增長的手段，倒逼城市發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。
2.4 推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措
03 實施城市更新行動的目標與任務
實施城市更新行動的總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量和城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。
實施城市更新行動的任務包含如下八項：
3.1 完善城市空間結(jié)構
健全城鎮(zhèn)體系，構建以中心城市、都市圈、城市群為主體，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。落實國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進國土空間均衡開發(fā)。統(tǒng)籌安全與發(fā)展，解決不平衡問題。
在城市群尺度下，關注從規(guī)模效益走向分工效益；在都市圈尺度下，通過都市圈公共服務一體化、均等化，軌道交通網(wǎng)絡化，與生態(tài)保護修復的協(xié)同，使公共服務水平從正態(tài)分布走向均衡；在城市尺度下，改變“攤大餅”式的發(fā)展模式，通過綠色生態(tài)屏障的構建，實現(xiàn)組團式布局發(fā)展。
3.2 實施城市生態(tài)修復和功能完善工程
城市生態(tài)修復和城市功能修補是推動綠色發(fā)展的萬世之基，各城市都在進行積極探索。徐州、南京等城市在礦坑修復方面不斷探索制度創(chuàng)新；成都在“公園城市”建設中堅持以自然為美，生態(tài)優(yōu)先，統(tǒng)籌山水林田湖草，使城市內(nèi)部水系綠地與城市外圍河湖、森林、耕地形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡，把好山、好水、好風光融入城市，形成人與自然和諧共生的城市形態(tài)格局。
3.3 加強歷史文化保護，塑造城市風貌
城市由歷史累積而成，風貌由文化滋養(yǎng)而生。加強歷史文化保護、塑造城市風貌，需要建立城市歷史文化保護與傳承體系，加大歷史文化名勝名城名鎮(zhèn)名村保護力度，修復山水城傳統(tǒng)格局，保護具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風貌，推進遺產(chǎn)活化利用，不拆除歷史建筑。
全面開展城市設計工作，加強建筑設計管理，優(yōu)化城市空間和建筑布局，加強新建高層建筑管控，治理“貪大、媚洋、求怪”的建筑亂象，塑造城市時代特色風貌。
3.4 加強居住社區(qū)建設——建設完整居住社區(qū)
新冠疫情期間，以社區(qū)為單位的日常管理使我們對社區(qū)有了更深刻的理解和感受，尺度過于龐大的社區(qū)也體現(xiàn)出了管理上的不便。社區(qū)是居民寧靜自守的港灣、是增進認同的舞臺、是彼此滋養(yǎng)信任的場所，也是人民生活的家園。社區(qū)正逐漸成為推動城市可持續(xù)發(fā)展的重要載體，承接國家治理重心的下沉。
居住社區(qū)作為城市居民生活和城市治理的基本單元，要以安全健康、設施完善、管理有序為目標，把居住社區(qū)建設成為滿足人民群眾日常生活需求的完整單元。通過補齊設施短板、提升環(huán)境品質(zhì)、升級物業(yè)服務、完善社區(qū)治理機制等，實現(xiàn)“共同締造”理念下美好家園的共建共治共享。
3.5 推進新型城市基礎設施建設
加快推進城市基礎設施建設信息化、數(shù)字化、智能化。推進城市信息模型（CIM）平臺建設。整合全要素信息、多維度空間信息模型數(shù)據(jù)及城市運行感知數(shù)據(jù)，構建全面覆蓋、統(tǒng)一完備的城市基礎數(shù)據(jù)庫，形成城市規(guī)建管一體化的數(shù)字底版。推進CIM平臺與城市大數(shù)據(jù)中心、城市大腦等數(shù)據(jù)基礎設施的互聯(lián)互通，提升電子政務、行業(yè)服務效能。
3.6 加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造
老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程。要摸清底數(shù)，合理確定改造內(nèi)容；健全機制，合理共擔資金；完善配套政策。
指導各地因地制宜全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，提升水電氣信等基礎設施，有條件的加裝電梯，配建停車庫，完善菜市場、便利店等各類設施。加強小區(qū)及周邊地區(qū)的聯(lián)動改造，利用閑置土地、房屋配建社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務設施?！笆奈濉逼陂g，各地應基本完成2000年以前建成的老舊小區(qū)和其他有改造需求的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。
3.7 增強城市防洪排澇能力
解決我國水資源安全的問題，要統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌城市水資源利用和防災減災，統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作。堅持系統(tǒng)思維、整體推進、綜合治理。根據(jù)水需求增加水空間，提升調(diào)蓄能力，建立水資源保護和利用的區(qū)域、流域政策體系，建設海綿城市。關注城市的韌性與生物多樣性，重視水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水生活、水文化。
3.8 推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設
自古郡縣就有保安全、惠民生、實政權、興教化四大功能，縣城是縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的中心和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵節(jié)點。2020年《政府工作報告》提出，政府投資要重點支持新型城鎮(zhèn)化“兩新一重”建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求。
推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，要“實施強縣工程，大力推進縣城提質(zhì)增效，加強縣城基礎設施和公共服務設施建設，改善縣城人居環(huán)境，提高縣城承載能力，更好吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”。建立健全以縣為單元統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展體系、服務體系、治理體系，促進第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。統(tǒng)籌布局縣城、中心鎮(zhèn)、行政村基礎設施和公共服務設施，建立政府、社會、村民共建共治共享機制。
總結(jié)：
從戰(zhàn)略上理解城市更新行動是立足新階段、貫徹新理念、構建新格局、采用新方法、嘗試新標準、探索新機制、尋找新模式、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。我們要深刻領會實施城市更新行動的豐富內(nèi)涵和重要意義，堅定不移實施城市更新行動，推動城市高質(zhì)量發(fā)展，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。
（來源：城PLUS 作者系住房和城鄉(xiāng)建設部總經(jīng)濟師）
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