仇保興：“放管服”改革提升市場主體活力
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“放管服”的改革如何提升市場主體的活力？從以下5個方面進(jìn)行分析。
政府“放權(quán)”為何能繁榮經(jīng)濟(jì)？——帕金森定律視角
首先對于政府的簡政放權(quán)，可以從帕金森定律視角來分析。很多人只聽說過“帕金森綜合征”這一病癥，但實際上雖然這兩個“帕金森”都是英國人的名字，但其所衍生的含義卻完全不同。首先一個是“帕金森綜合征”，這是在1817年有一位名叫詹姆斯·帕金森的英國醫(yī)生注意到有些病人由于中樞神經(jīng)出現(xiàn)了紊亂，而且是退化性的病變，造成其肢體活動障礙、記憶不良等影響。
而另外一個帕金森也是位英國人，他是哈佛大學(xué)的教授，他寫了一本書《帕金森定律》。這本書介紹的是：任何一個非常強勁的一個機(jī)構(gòu)、公司，甚至政府，如果時間長了以后，這個組織都會自我膨脹，且組織活力會衰退，也可以理解為這個組織患上了大家所熟知的“帕金森綜合征”。兩個理論的誕生相隔將近100多年，而《帕金森定律》在第一次出版后，至今已出版發(fā)行了100多個版本，據(jù)說在全世界50多個國家都出版發(fā)行過。《帕金森定律》一經(jīng)出版后便受到廣泛關(guān)注，且與《墨菲法則》《彼得原理》并稱為“20世紀(jì)西方文化最杰出的三大發(fā)現(xiàn)”。
《帕金森定律》中總共介紹了10條定律，今天詳細(xì)介紹以下相關(guān)的6條定律。
第一個定律是“官員增加定律”：機(jī)構(gòu)中官員彼此會為對方增加工作量，相互制造工作任務(wù)，因此機(jī)構(gòu)就會自我膨脹。
第二定律是“中間派決定原理”：許多事情本來就應(yīng)該簽字負(fù)責(zé)，但是簽字負(fù)責(zé)人由于怕?lián)?zé)，便喜歡拉大家討論，不論正反方是何理由，最終都會是中間派起決定性作用，這樣也就實現(xiàn)了“集體免責(zé)”，就如同現(xiàn)在不少西方國家一開始希望采用“集體免疫”的方法一樣荒唐，這也就造成了許多決策和改革難以推行，即造成了“說易行難”的局面。
第三定律是“雞毛蒜皮定律”：越是小的事情，越是大家懂的事情，討論起來是無邊無際，大家東一句西一句非常熱鬧，但是對于那些重大的事情，大家都不愿意下功夫去學(xué)習(xí)，自己不懂也就沒有發(fā)言權(quán)，結(jié)果很容易導(dǎo)致重大的事情很快被通過，而雞毛蒜皮的小事反而拖拖拉拉、互相扯皮。
第四定律是“低效率循環(huán)”：因為各組織為彼此制造工作任務(wù)，而這些任務(wù)又在不同的部門之間來回踢皮球，這就造成了一個機(jī)構(gòu)越來越碎片化，也就形成不了一個整體政府和整體對外的形象，同時這些碎片之間彼此還互相制約。
第五定律“人才遴選庸才”：通俗地講就是劣幣驅(qū)逐了良幣。
第六定律“辦公場所的豪華程度與辦事的效率呈反比”：我們經(jīng)常講豪門必出懶政。我們可以看到許多落后地區(qū)的政府辦公大樓非常的豪華，但這并不意味著它的辦事效率也隨之提高，反而是南方那些不起眼的政府辦公大樓的辦事效率是非常高的。
“帕金森定律”用中國的一個成語就是“疊床架屋”。這幅書中插圖形象地表現(xiàn)了“帕金森定律”中所描述的“官僚主義結(jié)構(gòu)環(huán)境”。這種層層疊疊的結(jié)構(gòu)是怎么造成的？帕金森做了一個很簡單的概括，他說任何一個領(lǐng)導(dǎo)人，對于下屬可以有三種選擇，第一種是選擇一個很強有力的人作為自己的助手，這個方案不行，因為強有力的助手很可能會成為自己的競爭對手，所以他要回避。第二種是選擇一個非常無能的人作為自己的助手，但是無能的助手辦不成事情，從而自己也無法出成績。所以只有第三種選擇，第三種選擇是一定要選擇兩個人擔(dān)任他的助手，一個是相當(dāng)無能的人，一個是能辦事的人，這樣的話兩個人之間能夠PK，他自己可以作為中間人。領(lǐng)導(dǎo)人是這么做的，那么他的助手也會這樣做。一級級下來后，也就有了我們中國成語“疊床架屋”的結(jié)構(gòu)，并且這個機(jī)構(gòu)會越來越膨脹，最終就造成了“官僚主義”的狀況。這些定律都證實了“官僚主義”環(huán)境不僅會給自身機(jī)構(gòu)制造麻煩，而且嚴(yán)重脫離民眾主體，脫離服務(wù)對象。因此“放管服改革”這一良方正是用于治療政府機(jī)構(gòu)的“帕金森病”，也就是克服帕金森定律所列出來的這幾大病癥。
第一個方面，就是在“簡政放權(quán)”方面下功夫，即取消大部分的無效審批，讓市場主體自行承擔(dān)經(jīng)營責(zé)任。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)不是信息不對稱，而是要讓每一個市場主體對自己的投資負(fù)所有責(zé)任。這與計算機(jī)能夠計算出的每個人的需求和供給是完全不一樣的，這才是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)。根據(jù)這個本質(zhì)我們可以想象到，改革開放在中國40多年，這40多年的歷史證明，一般的商品只要取消政府的審批，取消許可證，那么這一類的商品就會走向物美價廉，且最終會產(chǎn)生國際競爭力。在以前電冰箱的市場制造是需要審批的，洗衣機(jī)也是要許可證的，但是這種“許可證經(jīng)營模式” 下質(zhì)量并不好，遠(yuǎn)比不上從日本進(jìn)口的家用電器，也競爭不過其他國外的同類商品。但是在取消了“許可證”后，因為入行的門檻大大降低了，創(chuàng)新的門檻也在降低，創(chuàng)業(yè)的門檻更是沒有了。也就是在這種市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的環(huán)境下，誕生了千百萬個電冰箱、洗衣機(jī)生產(chǎn)商，發(fā)展到現(xiàn)在，中國已經(jīng)包攬了世界上75%的電冰箱、電視機(jī)產(chǎn)量，而且質(zhì)量上乘?！昂喺艡?quán)”使得市場主體這匹“千里馬”卸下了那些拖拖拉拉、扯著后腿的包袱。市場主體為自己的投資、為自己的經(jīng)營成果負(fù)全部責(zé)任，使得市場經(jīng)濟(jì)“從下而上”涌現(xiàn)出巨大的活力。
第二個方面，用“事中事后監(jiān)管”來代替大部分“前置審批”。因為我們原來是計劃經(jīng)濟(jì)，是萬能政府，計劃經(jīng)濟(jì)和萬能政府的一個特點就是包攬了所有的生產(chǎn)過程。但是市場經(jīng)濟(jì)是其主體根據(jù)社會的需求，供給和需求這么一個無形的手來調(diào)節(jié)的，亞當(dāng)·斯密在300多年前就發(fā)現(xiàn)的這么一個市場定律。
為什么我們要用“事中事后審批”去取代大部分的前置審批？因為政府作為審批者來進(jìn)行項目管理，在項目許可證發(fā)放后，企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品，政府這一審批者是不用負(fù)任何責(zé)任的。例如政府審批一個電冰箱的許可證給一家民營企業(yè)，如果這家企業(yè)生產(chǎn)的電冰箱質(zhì)量低劣，作為審批者的政府是從來不負(fù)責(zé)的。再例如我們現(xiàn)在還在對民營醫(yī)院大型設(shè)備的引進(jìn)做審批流程。在“放管服”工作調(diào)研過程中，我們向?qū)徟駹I醫(yī)院大型設(shè)備引進(jìn)的主管部門詢問：為什么民營醫(yī)院的大型設(shè)備需經(jīng)過主管部門審批？主管部門審批處的領(lǐng)導(dǎo)回答說：“我們?yōu)槊駹I醫(yī)院擔(dān)心，他們將這么大的設(shè)備買進(jìn)來，往后虧損了怎么辦？設(shè)備不會操作怎么辦？再然后供需不配套怎么辦？技術(shù)上不達(dá)標(biāo)怎么辦？”然后我就問他了，我說：“第一，你們這些人懂不懂這些設(shè)備？”他們說：“我不懂?！薄暗诙?，你們辦過這樣的民營醫(yī)院嗎”？他們說：“沒有辦過?！薄暗谌懊嬗袥]有民營醫(yī)院買了這些設(shè)備以后，出現(xiàn)了你們說的故障，最后是由你們負(fù)責(zé)，有沒有？”他們說：“沒有”。從這幾個問題就可得知我們的審批者、許可證的頒發(fā)者，其實不可能為手中審批的項目和投資效率或者它們的成敗負(fù)責(zé)。因此這類前置審批大部分是無用的。當(dāng)然還有一部分涉及國家安全，比方說軍工產(chǎn)品以及特殊藥品，這些都是要通過政府嚴(yán)格管制的，但是這些是極少數(shù)，可能只到萬分之一。所以絕大部分的前置許可證其實可以取消，然后用“事后和事中監(jiān)管”來代替事前審批，這是一個大的趨勢。而且我們現(xiàn)在也是這樣干的?！胺殴芊备母镞M(jìn)行以來，已經(jīng)把幾千項的許可證前置審批都取消了，進(jìn)一步將市場活力釋放出來。
第三個方面，簡政放權(quán)后，用“容缺受理”加“信用承諾”來代替“十全”證明。以前開辦企業(yè)、工程審批，往往要無數(shù)的證明材料，而且其中有很多證明是非常不合理的。我們在改革過程中了解到一個事實，即市場主體它作為一個自然主體，它能夠為自己的投資負(fù)責(zé)，同時也需要為自己的信用負(fù)責(zé)。因為市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是基于信用，市場主體間要相互信任，基于信用的市場行為可以有效降低交易成本。所以一旦我們推行“容缺審批”，也就是在辦理企業(yè)的行政審批時，如果需要10項證明材料，如果辦了其中的8項，還有2項非常復(fù)雜難以證明，一下子拿不出時，可以寫個“承諾書”，如果以后查出違反了承諾，可以進(jìn)行處罰或吊銷許可證。倘若都能用“容缺審批”加“信用承諾”的方法獲得生產(chǎn)許可證、獲得新辦某一項行業(yè)入門資格證，那么也就不會出現(xiàn)各類令人啼笑皆非的“奇葩證明”了。
這些“奇葩證明”原來是沒有的，但是近幾年越來越多了，顯然這就是“帕金森定律”的表現(xiàn)，即官員與官員之間互相制造工作任務(wù)。如果告訴大家是可以“容缺受理審批”的，可以使用信用承諾，“奇葩證明”就無用武之地了。所以用“容缺受理”加“信用承諾”來代替“十全證明”，這是“放管服”工作中非常重要的辦法。
第四個方面，權(quán)力的“正面清單”與投資的“負(fù)面清單”。在過去計劃經(jīng)濟(jì)時期，我們的政府屬于包攬所有的家長式政府，但是家長式政府既有無限的權(quán)力，也有“無限的責(zé)任”。那么“簡政放權(quán)”的關(guān)鍵就是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里面去，“正面清單”的意義就是對政府機(jī)構(gòu)而言“法無授權(quán)不可為”：法律沒有賦予的權(quán)力，政府機(jī)構(gòu)不能自己給自己設(shè)立權(quán)限。其次，對市場主體而言，政府需要頒布一個“負(fù)面清單”，除了“負(fù)面清單”上不可為的內(nèi)容以外，其他都可為。這對市場主體而言就是“法無限制皆可為”。在這樣的市場環(huán)境下，市場內(nèi)每一個市場主體在面對汪洋大海的市場經(jīng)濟(jì)的不確定性時，政府讓它們看到“負(fù)面清單”的確定性，所以在汪洋大海的市場經(jīng)濟(jì)中，政府建立的“清單制”即是在“充滿不確定性風(fēng)險的海洋”中為市場主體鋪設(shè)“確定性”的橋梁，讓市場主體能夠增強抵抗市場經(jīng)濟(jì)風(fēng)浪能力。以上四個方面即是“簡政放權(quán)”中非常重要的部分。
“集中辦事大廳”讓政府辦事效率“聚變”——索托的實驗與上海浦東的經(jīng)驗
目前全國正在普遍推行“集中辦事大廳”，“集中辦事大廳”可以讓政府的辦事效率產(chǎn)生“聚變”，“聚變”這個名詞還是我們?nèi)A為創(chuàng)造的，華為發(fā)現(xiàn)當(dāng)許多的企業(yè)、供應(yīng)商、開發(fā)商聚集在一個平臺時，各種工作效率會產(chǎn)生“突變”式的收益，各個主體的創(chuàng)新能力和市場發(fā)展能力都會成倍的提高。
講到“辦事大廳”和“政府辦事效率”的聚變，就需要介紹秘魯?shù)囊晃唤?jīng)濟(jì)學(xué)家索托以及我國上海浦東的先進(jìn)經(jīng)驗。索托是秘魯著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，是總部位于秘魯利馬市的自由與民主學(xué)會的主席，他不僅在秘魯有深遠(yuǎn)的影響力，同時他還為全世界20多個國家和政府首腦制訂所有權(quán)改革計劃。作為一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家，索托疑惑于為什么秘魯、阿根廷、巴西這些歷史悠久的南美洲國家，雖然在人類歷史上創(chuàng)造了無比輝煌的文化，但是到了現(xiàn)代卻陷入貧困，這顯然與這些國家所擁有的富饒資源極不相稱。秘魯、智利和其他的中美洲的國家，都是自然礦產(chǎn)資源最豐富的國家，這些國家的海產(chǎn)品產(chǎn)量也是世界數(shù)一數(shù)二的，但卻長期陷入了中等收入的陷阱。于是，索托開始思考這是不是與地方政府的辦事效率有關(guān)系？他組織了幾批學(xué)生進(jìn)行了一項著名的實驗。這個實驗要求這些學(xué)生不到萬不得已的時候不能用賄賂的手段，和一般的老百姓那樣去申辦一般類企業(yè)，通過比較這個過程中所需要的時間和流程來判斷是否是政府審批程序冗雜阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
他將學(xué)生分成若干個小組，分別派到秘魯、菲律賓、埃及，以及市場內(nèi)經(jīng)濟(jì)較繁榮的新加坡、美國和德國等國家，通過與市場經(jīng)濟(jì)比較落后的國家進(jìn)行對比，他們發(fā)現(xiàn)在秘魯當(dāng)?shù)剞k一家服裝公司，本應(yīng)簡易審批的企業(yè)項目最終卻需要289天的時間，而且過程中還不得已行賄多次，用去了1231美元（相當(dāng)于當(dāng)?shù)氐墓と?0個月的最低工資收入），最終才把這個企業(yè)的審批辦下來。另一組學(xué)生則是在秘魯申請在國有土地上建一橦住宅，結(jié)果用了6年零11個月，需要207道行政手續(xù)，與52個政府部門反復(fù)打交道。還有一批學(xué)生是在已經(jīng)有私營公交車公司的前提下申請一條新的營運線路，卻還是花了26個月的審批，才把新的線路審批下來。
另一批學(xué)生到了菲律賓，計劃蓋一幢住宅，審批過程中需要與53個機(jī)構(gòu)打交道，辦了168道手續(xù)，預(yù)計需歷時13～25年，才能把一個住宅建設(shè)的項目審批下來?？梢韵胂螅绻≌奈葜髂昙o(jì)稍微大一點，可能離世前都看不到自己的住宅審批結(jié)束。埃及同樣是一個文明古國，派到這里的學(xué)生也是計劃蓋一橦住宅，這個過程需要與31個機(jī)構(gòu)打交道，歷經(jīng)77道官僚程序，用時5～14年才能批復(fù)。相較于其他市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，如在新加坡、美國、英國和德國的學(xué)生反饋的結(jié)果是審批同一類項目的時間有的僅僅需要1天時間，有的需要3天時間，最長的也不超過20天，而且這個過程不需要通過行賄來換取特權(quán)。
從這個結(jié)果對比我們就能看出，這些發(fā)展中國家雖然資源豐富、歷史悠久，但老百姓還是非常的貧窮，政府的辦事效率低下顯然需要負(fù)很大的責(zé)任。
索托的這個實驗讓我們明白了政府辦事效率的重要性，在他的著作《資本的秘密》和《另一條道路》中都講到了提高政府活力的重要性。正因為其在經(jīng)濟(jì)界的名望，索托不僅擔(dān)任過秘魯前總統(tǒng)的私人代表和首席顧問，還擔(dān)任過秘魯中央儲備銀行總裁。
那么我們的“集中辦事大廳”為什么會起作用呢？為什么用一個集中的政府辦事大廳就能破解“帕金森定律”中層層疊疊的政府機(jī)構(gòu)碎片化的問題？這主要是因為辦事大廳有4個作用。第一個，讓審批者集中在一個物理空間，方便市場主體辦事。市場主體能夠在一個大廳里面與所有的政府機(jī)構(gòu)同時打交道，不需要東跑西跑，也不要走冤枉路。第二個，讓原來互相不見面的政府機(jī)構(gòu)聚在一起，既能限制它們互相之間踢皮球，也能讓市場主體通過各部門對比評判各個機(jī)構(gòu)的辦事效率，從而使它們無形中展開友誼競賽。凡是辦事大廳中任一個窗口辦事效率低下，這個窗口的所屬機(jī)構(gòu)就得受到批評。第三個，政府多個機(jī)構(gòu)在一個大廳中審批，機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間可以相互監(jiān)督，有利于政府審批公開透明，有利于市場主體和監(jiān)督部門的監(jiān)管。第四個，因為各個政府機(jī)構(gòu)距離都非常近，在為市場主體辦事的時候，可以進(jìn)行并列審查、并聯(lián)審批。
一個“集中辦事大廳”把這些分散在城市中各個角落的機(jī)構(gòu)集中起來，隨著辦事機(jī)構(gòu)間的公開透明和相互監(jiān)督，以及每個月的考評，政府的辦事效率顯著提高。作為改革開放的排頭兵，上海浦東新區(qū)的辦事大廳率先實施“窗口無否決權(quán)”，即辦事人員“說YES不請示，說NO要報告”，過去往往是對市場主體有各種各樣的限制，但浦東新區(qū)是對政府辦事人員進(jìn)行限制，充分體現(xiàn)了“政府服務(wù)精神”。但是集中辦事大廳需要多大的集中度和人員配比才能最高效地發(fā)揮行政作用呢？上海浦東新區(qū)給出了非常合理的答案。
浦東新區(qū)的GDP是1.3萬億，服務(wù)的企業(yè)超過了27萬家，常住人口大于550萬，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)模，這個不到2萬平方米，僅依靠240位工作人員的服務(wù)大廳就能有效支撐正常運轉(zhuǎn)，企業(yè)的投資、許可證審批、土地建設(shè)、產(chǎn)權(quán)證明等審批程序復(fù)雜的項目都被集中安排到了這個服務(wù)大廳。
不僅如此，由于浦東還有7個開發(fā)片區(qū)，每個開發(fā)片區(qū)都建立了分支企業(yè)服務(wù)平臺，這7個服務(wù)平臺總共加起來才140位工作人員，也就是說每一個服務(wù)平臺只需20個人，把一些需要高頻審批的項目分散到各個開發(fā)片區(qū)，有效做到讓市場主體少跑腿。即使有少數(shù)分支服務(wù)平臺不能服務(wù)的部分項目，也可到總的企業(yè)服務(wù)大廳辦理。總共380個工作人員，就能把一個經(jīng)濟(jì)體量達(dá)1.3萬億（相當(dāng)于中下等國家收入水平），近30萬個企業(yè)服務(wù)全部搞定，這顯然是一個很高的標(biāo)準(zhǔn)。如此看來，政府工作效率的潛力是非常大的，還可以進(jìn)一步地挖掘。
服務(wù)數(shù)十萬的企業(yè)有企業(yè)服務(wù)大廳，服務(wù)550萬的人口上海浦東新區(qū)同樣設(shè)立了社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，66個社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，1308個“家門口服務(wù)站”，任何人在15分鐘內(nèi)就可以到達(dá)政府服務(wù)站，服務(wù)站受理內(nèi)容包含了生老病死、婚喪嫁娶等老百姓生活日常事務(wù)。
浦東新區(qū)提出了“六字方針”，第一點是“就近”：讓百姓在家門口接受政府服務(wù)，就近跑一次。第二點是“通辦”：191項服務(wù)事項，實現(xiàn)全市通辦。比方說今天你要領(lǐng)一個港澳通行證，那么你到任何一個點都可以辦。第三點是“周到”：上海提出“店小二精神”，就是要求政府主動想著幫百姓和企業(yè)將事情辦成、辦好，全心全意地為市民服務(wù)，為投資商服務(wù)。
雖然這些“家門口服務(wù)站”一點都不起眼，甚至很多超市都比我們服務(wù)站看上去要威武大氣得多，但是這些服務(wù)站很親切，老百姓的座位與工作人員是平起平坐，窗口高度也非常合理。
浦東新區(qū)的“辦事大廳”經(jīng)驗給了我們一定的啟示，通過集中式的企業(yè)服務(wù)大廳和網(wǎng)絡(luò)型的社區(qū)服務(wù)站相結(jié)合的模式，為企業(yè)和老百姓等市場主體提供了“就近”、“通辦”且“周到”的政務(wù)服務(wù)，而且這種模式下所需要的人力成本也非常高效節(jié)約。
也正是由于這些“集中”與“分散”結(jié)合的服務(wù)中心，使過去冗長的政務(wù)流程實現(xiàn)了7個轉(zhuǎn)變，從而有效地優(yōu)化了營商環(huán)境。
第一個轉(zhuǎn)變，原來由各個部門“各自為政”的，轉(zhuǎn)向“統(tǒng)一框架、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”。因為我們每一個部門原來都有自己的辦事流程和規(guī)章制度，但是如果將整個辦事過程建立在一個政府統(tǒng)一的框架中，在統(tǒng)一的平臺上處理，建立統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，就能有效避免各部門之間相互制造任務(wù)，消除扯皮弊端。
第二個轉(zhuǎn)變，由“多頭審批”轉(zhuǎn)向“并聯(lián)審查”。上文提到索托的實驗，實驗結(jié)果顯示在一些國家，需要花好幾年，走無數(shù)的程序才能審批下來一件事。這主要就是因為各個政府部門之間互相制造任務(wù)，經(jīng)常發(fā)生類似“上個部門的審批沒有完成，下個部門就不審批，這個部門審批了以后又需要前面那個部門再進(jìn)行審批”的情況，這種需要“多頭審批”的流程常常使得老百姓無所適從。如果提高效率，就需要改變辦事方式，由“多頭審批”轉(zhuǎn)向“并聯(lián)審批”，老百姓找到任何一個部門，相關(guān)的其他部門的審批程序可以并在一起進(jìn)行。
第三個轉(zhuǎn)變，“代辦服務(wù)”轉(zhuǎn)向“全科受理”。代辦服務(wù)是過去沒有辦法的辦法，例如老百姓到醫(yī)院里去，也不清楚具體看哪一科怎么辦？這時候就會有一個引導(dǎo)員，付點小費就能把你引導(dǎo)到你需要去的科室，這個就是“代辦服務(wù)”。某種意義上，這種“代辦服務(wù)”實際上也屬于各個部門互相扯皮的結(jié)果。而“全科受理”則大為不同，例如你到醫(yī)院來看病，你知道自己不舒服，但是不了解自己要掛哪一科室，這時候會有一個全科醫(yī)生先幫你診斷一下，全科醫(yī)生無法徹底診斷的再由他根據(jù)具體病情將你這個病例轉(zhuǎn)送到?？漆t(yī)生那里進(jìn)行進(jìn)一步的診斷。這種模式下，可以提高?？漆t(yī)生的診斷效率，也能為老百姓提供周到的服務(wù)。
第四個轉(zhuǎn)變，由“單個部門評估”轉(zhuǎn)向“區(qū)域聯(lián)評”“標(biāo)準(zhǔn)地審查制度”。例如企業(yè)要投資項目，需要環(huán)評報告、能源評估報告，以及需要勘察地下有沒有文物？有沒有不能動的珍稀動植物？這些評價報告都需要各部門一趟一趟去調(diào)研。但是如果政府對所有的這些東西事先進(jìn)行了評估，投資能源要少于多少，環(huán)境影響因子要低于多少，事先通過區(qū)域聯(lián)評制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，這樣就把單個部門的評估完全取消了。
第五個轉(zhuǎn)變，由“部門獨立竣工驗收”轉(zhuǎn)向“竣工聯(lián)合驗收”。過去對于工程項目的竣工驗收，往往是各相關(guān)部門依次進(jìn)行驗收，而最后驗收的部門一般話語權(quán)最大，這種次序也讓投資者無所適從。而“聯(lián)合驗收”則是規(guī)定好時間，各部門一起聯(lián)合驗收，大大縮短驗收時間，提高辦事效率。
第六個轉(zhuǎn)變，由“無序中介”轉(zhuǎn)向“中介服務(wù)聯(lián)合體”“中介市場”。過去的“無序中介”因為能辦成很多政府辦不了的事情，而且其中有許多是技術(shù)性的服務(wù)，例如勘測設(shè)計等，但是這些中介公司原來是無序的，而且其中很多中介公司與服務(wù)商和政府機(jī)構(gòu)都綁架在一起，這種就被稱為“無序中介”，需要轉(zhuǎn)向“中介服務(wù)聯(lián)合體”，為市場提供價格透明、程序透明的服務(wù)，使各部門效率相互之間PK。
第七個轉(zhuǎn)變，由“見面辦理”轉(zhuǎn)向“網(wǎng)上辦理”。借助現(xiàn)代的信息技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)就可以實現(xiàn)不見面辦理，大大提高了辦事效率，尤其是在新冠疫情期間，降低了交叉感染的風(fēng)險，又不影響政務(wù)工作。
以上七個轉(zhuǎn)變已經(jīng)在全國各地不同程度地推行，例如上海、浙江的多個城市，已經(jīng)基本上完成了這七個轉(zhuǎn)變，所以這兩個地方的投資效率，市場主體的滿意度、獲得感都有成倍地提高。在這次新冠疫情中也可以看到這些地方的經(jīng)濟(jì)活力盡管受到了影響，但是這些地方的市場主體，因為有良好的營商環(huán)境，經(jīng)濟(jì)活力恢復(fù)得很快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也非常強勁，甚至外貿(mào)出口等都實現(xiàn)了較大幅度的增長。
如何讓“放管服”搭上數(shù)字化的快車？——凱文·凱利“三代平臺”的意義
大家都知道我們正在走向“數(shù)字化時代”，各類超級傳感器、超級儲存器，超大范圍的連接、超快的運算正在引導(dǎo)著我們前進(jìn)，但是政府的“放管服”要搭上“數(shù)字化快車”，是有一定的內(nèi)在規(guī)律的。
提到其內(nèi)在規(guī)律，就需要介紹美國的一個科學(xué)家——凱文·凱利，他寫了好幾本書，其中有一本最出名的書《失控》被譽為互聯(lián)網(wǎng)的“圣經(jīng)”，這本書是1995年寫的，該著作一經(jīng)出版，就受到廣泛推崇。繼《失控》以后他又出版了《科技想要什么》和《必然》等科技著作。在這些著作中，凱文·凱利很早就預(yù)言到了大眾智慧、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、虛擬現(xiàn)實、敏捷開發(fā)、協(xié)作、雙贏、共生、共同進(jìn)化、網(wǎng)絡(luò)社區(qū)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)等技術(shù)。在《必然》這本書中，他講到未來的互聯(lián)網(wǎng)世界造就三代平臺。
第一代平臺具有拓展單個企業(yè)的力量，類似于給大象、老虎插上翅膀，例如微軟的操作系統(tǒng)OS。
第二代平臺是使參與合作的企業(yè)得到共贏，而不是自己獨贏，例如蘋果的iTunes，使參與其中的音樂人在這個平臺上都能獲得自己的收益。
第三代平臺則是開放共享的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，這個生態(tài)系統(tǒng)能把政府、企業(yè)、市民、科技工作者都納入一個平臺上。平臺內(nèi)部提供更高的透明度、更多的免費項目，平臺上所有的東西都是開源共享的，相當(dāng)于大家都把自己的好東西拿出來開源使用，同時又能共同對開源的內(nèi)容進(jìn)行改進(jìn)，使其更快的迭代升級最終產(chǎn)生更緊密的合作，因此這就造就了一個零邊際（成本）高效益的平臺。在第三代平臺上，任何一個主體包括政府、企業(yè)和市民主體，包括創(chuàng)造者、開發(fā)者等都可以在里邊獲得自己的收益，是一個真正共享的平臺。
第一，“放管服”如果要搭上快車，也需要借助于第三代平臺，即利用平臺上面透明公開的資料，使更多的事情可以通過網(wǎng)絡(luò)辦理
在過去一年的防疫戰(zhàn)中，也證明了“不見面辦理”的便捷性，并且可以做到“24小時不打烊服務(wù)”。有三個方面表現(xiàn)最杰出，第一個是“健康碼”，通過一個二維碼就能知道你有沒有在中高風(fēng)險地區(qū)待過。第二個是“網(wǎng)絡(luò)支付”和“便捷物流”，市民只需在手機(jī)上動動手指，馬上就有人給你送上門，然后通過電子平臺支付，即使是疫情期間也能享受到各種各樣的必需品供應(yīng)。第三個就是政府的“不見面辦理”，將關(guān)乎民生的所有事項，從生老病死到婚喪嫁娶，都能夠在網(wǎng)上辦理。像上海、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)能夠做到90%以上都在網(wǎng)上辦理，而且為了創(chuàng)造“網(wǎng)上不見面辦理”，電子印章也可以通行。在我們的政府工作中，其實很大一部分都可以通過網(wǎng)絡(luò)辦理來取代“見面窗口辦理”。當(dāng)一件事情能夠?qū)崿F(xiàn)“不見面辦理”時，才是真正使政府和民眾實現(xiàn)共贏，“不見面”也就沒有病毒感染的可能。這也是我們中國能夠把防疫戰(zhàn)打得如此的漂亮的原因之一。
第二，互聯(lián)網(wǎng)為“放管服”提供了“一門通辦”的便利
原來第一代的集中辦事大廳中有工商局的窗口、公安局的窗口，還有其他各部門的，不同的服務(wù)對象要辦理不同的業(yè)務(wù)就需要前往不同的窗口，遞交不同的材料，但是現(xiàn)在有了“一門通辦”就不一樣了，只需要去一個窗口，就可以遞送任何材料，然后辦事人員會把你的材料再通過網(wǎng)絡(luò)分送到各相關(guān)部門進(jìn)行處理。實現(xiàn)了“數(shù)據(jù)多跑路，百姓不用跑”的便利，老百姓只需要找一個窗口的辦事人員就可以辦所有的事情，同時借助政務(wù)服務(wù)平臺的屏幕，可以在網(wǎng)上操作辦理90%的事項，審批不用見面，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。而這主要是因為各部門的數(shù)據(jù)實現(xiàn)了打通，將各方數(shù)據(jù)連在一起了，所有這些需要辦理的事項都可以借助互聯(lián)網(wǎng)來進(jìn)行。
“帕金森定律”的第四條——“機(jī)構(gòu)碎片化”，現(xiàn)在可以將它整合為一個整體，而這個事情其實是有難度的，因為我們各個部門都得依據(jù)不同的法律和規(guī)章制度，以及不同的辦事流程，現(xiàn)在把這些歸屬于各個部門的數(shù)據(jù)打通是比較困難的。在“放管服”調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)各個部門出現(xiàn)了大量的數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)據(jù)孤島和數(shù)據(jù)煙囪，即數(shù)據(jù)只能實現(xiàn)上下延伸，而不能跨部門共享，這其中一部分原因是技術(shù)上的系統(tǒng)代碼不同，另外一部分原因則是因為現(xiàn)在的法律法規(guī)不允許。 因此這種環(huán)境下，就無法用“一張網(wǎng)”實現(xiàn)“數(shù)據(jù)多跑路，百姓不用跑”。
但是在“放管服”改革的大潮之下，地方政府為我們提供了鮮活的例子。南方某市的市委書記告訴過我他親身經(jīng)歷的一個事情。這個城市剛剛成立了一個叫“城市管理局”的部門，該部門將26個分散在各個部門的街道市容微觀管理職能納入局管理范圍。這個局長當(dāng)時向市委書記提出個要求，希望城市管理局在整個城市建立一套攝像頭的監(jiān)測系統(tǒng)，這樣的話可以有效提高工作效率，工作人員在總控室就能通過攝像頭觀察到整個城市的動態(tài)。市委書記問他需要投資多少？這個局長回答說：“不多，需要投資20個億”。20個億可是個大數(shù)字，市委書記想起一年前公安系統(tǒng)也裝了這樣一套攝像頭監(jiān)測系統(tǒng)，也是花了20多個億，而且已經(jīng)都裝好了為什么不能共用？城市管理局的局長回答說：“這屬于數(shù)字壁壘，公安部門有規(guī)定，公安系統(tǒng)的攝像頭所傳輸出來的信息，其他部門不能享用”。書記后來對他說，這個問題我來解決，當(dāng)天晚上開了個常委會，常委會事先了解公安系統(tǒng)那套系統(tǒng)是由分管的張姓副局長負(fù)責(zé)的，于是常委會決定把公安的這位張姓副局長調(diào)到城管局擔(dān)任副局長。這么一個人事調(diào)動后，數(shù)據(jù)就自動接通了，20億元的錢就省下來了。要想實現(xiàn)“一門通辦”“數(shù)據(jù)多跑路，百姓不用跑”，關(guān)鍵在于打通信息孤島、數(shù)據(jù)壁壘，重組政府辦事流程，抵抗碎片化。
第三，大數(shù)據(jù)可以提供精準(zhǔn)的服務(wù)
因為大數(shù)據(jù)跟小數(shù)據(jù)的區(qū)別在于它能夠進(jìn)行推算，從而隨時知道企業(yè)和百姓的需求。比如可以為年紀(jì)大的老人推送一些保健知識、提醒天氣冷暖、預(yù)防流行病等，也可以通過大數(shù)據(jù)及時給企業(yè)推送一些外貿(mào)服務(wù)信息、中央新政策、新信貸法律守則等。所以簡單的預(yù)測加上精準(zhǔn)的推送服務(wù)，就使大數(shù)據(jù)服務(wù)非常的人性化。因此數(shù)據(jù)的收集、分析、推送等，都是依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)做支撐，然后借助超級運算進(jìn)行主動且精準(zhǔn)的服務(wù)。
第四，數(shù)據(jù)服務(wù)打破行政邊界——跨省通辦
過去只能在戶籍所在地辦理的事項到其他地方就無法辦理了，但是現(xiàn)在電子印章全國一盤棋，國務(wù)院為此也專門頒發(fā)了文件，所有的電子印章全國能夠通用。同時更重要的是我國目前有3億多人“異地謀生”，僅北漂都有500多萬人了，另外加上滬漂、深漂等總共超過3億人。這3億多人的戶口不在北京、不在上海都在異地，而且其中很大一部分屬于年紀(jì)大的，都是因為要幫助年輕人帶孩子所以才常住到北京、上海，進(jìn)入大城市，這些人的養(yǎng)老醫(yī)療怎么辦？醫(yī)療、養(yǎng)老保險如何計算？公積金如何計算？這些都是比較麻煩的事情。例如，老人生了一場小病，為了報銷一筆醫(yī)療費用，還得坐火車回到老家去報銷，非常不便利。所以國務(wù)院在去年就推行要建立異地結(jié)算系統(tǒng)?，F(xiàn)在已經(jīng)有不少部門開始實現(xiàn)醫(yī)療、養(yǎng)老、勞保異地結(jié)算，最早的是長三角城市實現(xiàn)了跨省通辦。目前國家也在總結(jié)這些地方的先進(jìn)經(jīng)驗，正在全國范圍內(nèi)逐項開展，爭取早日實現(xiàn)“跨省通辦”，讓那些外地謀生的老百姓也能夠享受到同戶籍地一樣的生活服務(wù)。
數(shù)據(jù)服務(wù)可以為我們做到跨省、跨地域的政務(wù)通辦，將過去的行政壁壘打通，并且在中國所具有的巨大消費市場潛力下，可以進(jìn)一步地釋放出更多的市場活力，真正是由內(nèi)循環(huán)帶動國際大循環(huán)。
政府監(jiān)管的邊界如何劃定？——植草益的論述
“放管服”三個字，難度就在“管”上，管什么？管理的邊界怎么劃定？如果把管理的邊界搞清楚了，政府的“放”也就可以進(jìn)行得更加徹底，政府的“服務(wù)”也可以更加全心全意。在市場經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境下，“管的邊界怎么去找”是政府需要著重考量的點。這就需要提到一個日本的經(jīng)濟(jì)學(xué)家——植草益，這個名字國內(nèi)知道的可能不多，但是在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、管制經(jīng)濟(jì)學(xué)界，植草益是一位大家，是一位開拓者。植草益是日本東京大學(xué)的教授，曾擔(dān)任過日本的經(jīng)濟(jì)政策學(xué)會會長，專注于微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，即探討什么條件下政府應(yīng)該插手去管理、去監(jiān)管，什么條件下不應(yīng)該監(jiān)管？他專門寫了這本書《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》。市場經(jīng)濟(jì)模式本身雖有明顯的長處，卻也存在著內(nèi)在的缺陷。第一個就是公正分配，市場機(jī)制下是做不到的，市場機(jī)制會加劇貧富差距，造成“窮者愈窮，富者愈富”。所以需要稅務(wù)部門進(jìn)行公正分配，建立合理的稅務(wù)體系。第二個是市場經(jīng)濟(jì)無法自動進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，即漲的時候助漲、跌的時候助跌，所以市場規(guī)律天然是起伏的，如何維持穩(wěn)定就需要政府干預(yù)進(jìn)行宏觀的調(diào)節(jié)。第三個是非價值商品，如“黃賭毒”具有商品屬性，但屬于非價值商品，它并沒有創(chuàng)造正常的價值，因此政府必須進(jìn)行管制。第四個是公共性的物品，比如說城市街道、公園、干凈的空氣、良好的治安等。這類公共品由于本身并不具有盈利性質(zhì)，靠“逐利”的市場機(jī)制是沒人愿意投資的，只能是政府來投資，所以經(jīng)濟(jì)學(xué)家反復(fù)提出：我們的政府，特別是城市的政府，需要為城市提供足夠的、優(yōu)質(zhì)的公共品，這才是政府的本質(zhì)。第五個是外部經(jīng)濟(jì)，一種是正外部經(jīng)濟(jì)，一種是負(fù)外部經(jīng)濟(jì)。正外部經(jīng)濟(jì)指的是，例如，你剛剛買下來的住宅周邊有一個名牌中學(xué)在這里辦分校，那么你的住宅的價值就上升了，這種產(chǎn)生的額外經(jīng)濟(jì)效益就是正外部經(jīng)濟(jì)。而如果在你的住宅周邊，政府批準(zhǔn)建立一個垃圾場，那么你的房子就可能會被拉低價值，這就是負(fù)外部經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)靠單純的市場機(jī)制是解決不了的，必須要通過政府的監(jiān)管來減少負(fù)外部性。第六個是“自然壟斷和寡頭壟斷”，自然壟斷指的是，例如，四環(huán)內(nèi)的房子昂貴是因為它是自然的空間壟斷。為什么自來水、電網(wǎng)、燃?xì)獾葲]有集體提供？因為這也存在自然壟斷，只有一家是最合算的，自然壟斷具有天然的經(jīng)濟(jì)性。而寡頭壟斷則是一個企業(yè)如果做大了，或者發(fā)明了一種新技術(shù)，它就會產(chǎn)生新的壟斷，這種壟斷如果不加以適當(dāng)?shù)墓苤疲涂赡軙p害創(chuàng)新者、消費者的利益。這兩種壟斷必須要通過政府的管制來進(jìn)行。第七個是“信息不對稱”，例如，有女孩子到韓國美容，政府需要確定醫(yī)生有沒有政府許可的醫(yī)生執(zhí)照。但是去韓國美容的人太多了，有一個女孩子美容失敗毀容了，結(jié)果一查這個手術(shù)醫(yī)生沒有醫(yī)生執(zhí)照，只有獸醫(yī)執(zhí)照，給消費者帶來了極大的損傷。像這類存在嚴(yán)重信息不對稱的行業(yè)，就需要政府頒布法律進(jìn)行準(zhǔn)入門檻的限制，會計師、建筑師、規(guī)劃師、醫(yī)師都是由于信息不對稱需要設(shè)立門檻。第八個是風(fēng)險,“黑天鵝式”風(fēng)險“灰犀牛式”風(fēng)險等市場機(jī)制都是解決不了的，很多都是市場機(jī)制內(nèi)生的風(fēng)險，需要通過政府想辦法去解決。因此，政府需要把一般性的管理審批，該下發(fā)的下發(fā)，該取消的取消，把精力放在風(fēng)險抵御、公正分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性上，因為這些都是市場機(jī)制解決不了的，如此才稱得上是一個好的政府、聰明的政府、老百姓歡迎的政府。
植草益作為一個日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家，在這方面深有研究，在規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域獨樹一幟。日本同樣是一個歷史悠久的東亞國家，根據(jù)傳統(tǒng)東亞文明來看，政府一般是包攬一切的，但是他提倡政府應(yīng)該在一些方面做簡化，該放的放、該管的管，所以他的這些研究對日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了很大的作用。我國的“放管服”改革也可以從植草益的研究中獲得啟示。
第一點，“放管服”中政府的監(jiān)管一定要實現(xiàn)三大目標(biāo)和一個轉(zhuǎn)變
第一個目標(biāo)就是通過“放管服”進(jìn)行合理的管理，設(shè)立合理的管制邊界，將環(huán)境污染、黃賭毒、假冒偽劣等負(fù)外部性活動進(jìn)行限制，保障人類社會的可持續(xù)發(fā)展。第二個目標(biāo)，激勵見義勇為、助人為樂等正外部性活動，對于這類正外部性活動政府應(yīng)該給予激勵，促進(jìn)社會的全面進(jìn)步。第三個目標(biāo)是要保障信息劣勢方的權(quán)益，維護(hù)社會公平。例如，近期習(xí)近平總書記批示解決信息鴻溝的問題。目前的信息技術(shù)都是在手機(jī)上操作，老年人不熟悉這些操作，無法買票購物，打不開健康碼，網(wǎng)上支付成難題，甚至有些地方提出無現(xiàn)金社會，無現(xiàn)金社會對老年人怎么行呢？必須要有現(xiàn)金與這個無線社會進(jìn)行并聯(lián)運行，才能保障信息劣勢方的權(quán)益，維護(hù)社會公平。從事前的審批轉(zhuǎn)為事中事后的監(jiān)管，這也是政府“放管服”中的第一個巨大轉(zhuǎn)變。
第二點，以“雙隨機(jī)、一公開”對企業(yè)主體負(fù)外部性進(jìn)行監(jiān)管
如何對市場主體實行日常的檢查，國務(wù)院之前就提出要以“雙隨機(jī)、一公開”的模式對市場主體負(fù)外部性進(jìn)行監(jiān)管?！半p隨機(jī)”指的是隨機(jī)抽取檢查對象。例如，在浦東新區(qū)27萬個企業(yè)中，將它們分門別類，將負(fù)外部性強的企業(yè)歸成一類，保證每年能夠使每個企業(yè)受到至少一次有的甚至一個季度都要抽查一次的檢查。另外一個“隨機(jī)”指的是隨機(jī)派人去檢查，防止監(jiān)管人員與企業(yè)主體事先聯(lián)絡(luò)好。由這兩個“隨機(jī)”，就能有效阻斷潛在的各種各樣的社會關(guān)系，保證客觀公正地監(jiān)管?！耙还_”則是指整個執(zhí)法過程中，每分鐘、每秒鐘、每一個行動都有記錄，且都是公開的。但是在執(zhí)法過程中，對那些輕微、不故意違法現(xiàn)象怎么辦呢？上海有一個34項企業(yè)輕微違法行為免罰清單，被老百姓稱為“有溫度的執(zhí)法”，不是說產(chǎn)生了一個小問題就重重處罰，那么就不合理了，所以這些各種各樣的制度使這個管理可以走向正規(guī)化。前面規(guī)定的是管理清單，后面規(guī)定的是管理過程，管理過程是“雙隨機(jī)、一公開”，而且能夠執(zhí)行輕重緩急的分別處理。
第三點，強化對監(jiān)管者的監(jiān)管
盡管政府工作人員是代表政府依法對市場主體進(jìn)行監(jiān)管，但是仍然會有比較大的自由裁量權(quán)，對于“自由裁量權(quán)”也不可能一刀切，因此我們還需要進(jìn)行“有溫度的執(zhí)法”。除了采用“雙隨機(jī)、一公開”的制度進(jìn)行制約，對監(jiān)管者的監(jiān)管也是非常重要的。例如，讓市場主體每年有一次評價政府監(jiān)管者的機(jī)會，在每一個區(qū)里邊邀請老百姓、市場主體對稅務(wù)員、工商行政人員、食品監(jiān)督員進(jìn)行評價，并將最終的評價結(jié)果公開，根據(jù)這個結(jié)果再進(jìn)行懲戒或激勵。除此以外，還需要讓監(jiān)管者進(jìn)行自我約束，例如，你在一個地方待的時間長了，在這個區(qū)域工作滿三年后必須調(diào)到另外一個區(qū)域，這樣可以避免地方監(jiān)管者建立除工作關(guān)系以外的社會網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)監(jiān)管系統(tǒng)的清正廉潔。最后，還需要讓老百姓人人、處處都可以對監(jiān)管者實行監(jiān)管。任何監(jiān)管者進(jìn)入企業(yè)執(zhí)法，就必須要出示檢查證、執(zhí)法證和派單證，要“三證齊全”。如果監(jiān)管人員拒絕出示證件，企業(yè)主體可以拒絕他的檢查，所以現(xiàn)在公安部門在執(zhí)法時要求執(zhí)法記錄儀必須打開，使所有的行動、語言都記錄在案，如果不打開則視為自己違法。
只有監(jiān)管者能受到各方面的監(jiān)管，市場主體才能有更充分的自由，反過來如果監(jiān)管者有充分的自由，那么市場主體就沒有自由。監(jiān)管者不能是“官老爺”，而應(yīng)該是一個為市場主體全心全意服務(wù)的“好保姆”。
第四點，要以市場主體（民眾）為中心，而不是以政府為中心，展開“放管服”
要從以政府為中心，轉(zhuǎn)向以市場主體為中心。上表是以“政府為中心”和以“市場主體（民眾）為中心”的區(qū)別。首先是主體的區(qū)別，如果是以政府為中心的，肯定是控制服從、恩賜式服務(wù)，而以市場主體為中心則是平等協(xié)作式服務(wù)。
在評價標(biāo)準(zhǔn)方面，如果是以政府為中心的，則是以效率優(yōu)先為主，有多少錢辦多少事，時間上損失多少？資本上損失多少？勞動力損失多少？都是以資源使用效率為主。但是以市場主體、以人民為中心，則是以有效性為優(yōu)先，這個有效性實際上是比較模糊的，但是中央用“人民群眾獲得感、滿意度”來衡量，人民群眾的獲得感增加，滿意度提高，老百姓得到了應(yīng)有的服務(wù)則滿足了有效性。因此這是二者評價標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別。
在操作流程方面，以政府為中心的操作流程是以政府為主導(dǎo)的公共管理過程，吸收民眾參與和反饋等環(huán)節(jié)。但是在吸收反饋過程中可以選擇公開一部分又不公開另一部分。所以我們政府的網(wǎng)站只有極少數(shù)的，如上海市政府的網(wǎng)站“有問有答”，老百姓在上面留言后，在一定的時間內(nèi)就會獲得很專業(yè)的回復(fù)。而很多的地方政府網(wǎng)站都只是信息發(fā)布，缺少民眾參與感。相較于以人民為中心的方式，其操作流程是共同設(shè)計、有問有答，老百姓隨時可以提出意見。
在公共價值方面，以政府為中心的方式是政府創(chuàng)造公共價值，而且還是政府自己評估價值。而以人民為中心的方式，則是民眾在公共價值的使用過程中創(chuàng)造并界定公共價值，好不好由老百姓說了算，并由老百姓參與創(chuàng)造、評價和享受。
對于“放管服”工作，李克強總理經(jīng)常提到“放管服是刀刃向內(nèi)的改革”，要使政府以自我為中心轉(zhuǎn)向以人民為中心。
深化“放管服”改革助推科技創(chuàng)新——麻省理工20號樓的啟示
對于整個經(jīng)濟(jì)體提升，科技顯然是第一生產(chǎn)力，而針對第一生產(chǎn)力，“放管服”改革可以如何助推科技創(chuàng)新？這里需要提到美國麻省理工學(xué)院的20號樓，這座樓建于1943年，原本是計劃在二戰(zhàn)結(jié)束后就拆除的“臨時建筑”，正因為是臨時建筑，校方任由科技人員在其中自由作業(yè)，任何人都可以隨意打洞、布線、開窗、改裝等。因為其極高的自由度，成為了科創(chuàng)人員實驗研究的天堂，直到半個世紀(jì)后才拆除重建。
當(dāng)時軍方急需要在麻省理工學(xué)院里邊蓋一個樓，召集科學(xué)家來研發(fā)軍用雷達(dá)。為盡快進(jìn)入實驗研究，就直接請了麻省理工學(xué)院的一個教授進(jìn)行設(shè)計，教授花了半天就把它設(shè)計出來了，也因為時間短也就顧不上外形簡陋了。這棟樓里接受的最大的一個科技項目研發(fā)經(jīng)費達(dá)20億美金，而在整個項目中土木工程改造費和管道改造費只占了80萬美金，其它費用全部都用于科研。正是因為這個樓對于創(chuàng)新來說太自由了，有一任麻省理工學(xué)院院長本身也是科技迷，把自己的辦公室也搬到了這個樓里面。當(dāng)初計劃是10年到期拆除，結(jié)果20年過去了也不想拆，30年過去了還是不想拆，一直到這個樓搖搖欲墜了才不得不拆除。最后統(tǒng)計，這棟樓里邊走出了9個諾貝爾獎獲得者，150多名美國科學(xué)院的院士，5000多項重大的科創(chuàng)成果，最巔峰時期集中了全美國1/5的頂級物理學(xué)家。從這個案例可以得知，越給予科創(chuàng)人員自由，就越能夠得到豐厚的科研成果回報。反之，給科創(chuàng)人員設(shè)立很多規(guī)定則會使科創(chuàng)活動窒息?？苿?chuàng)學(xué)里還有一句話，即“創(chuàng)新永遠(yuǎn)都發(fā)生在混亂的邊緣”，只要給予自由，創(chuàng)新就會涌現(xiàn)，這個就是麻省理工學(xué)院20號樓的秘密。而反觀我們的創(chuàng)業(yè)場所、孵化器和加速器，都是認(rèn)為管得越具體越細(xì)致，科學(xué)計劃越周到越好，但這其實是與科創(chuàng)規(guī)律相違背的。
第一點，對于“放管服”對科技創(chuàng)新的助推，我們可以先設(shè)立科創(chuàng)特區(qū)
因為我們不可能在全國所有的地方都建立這種“麻省理工學(xué)院20號樓”，但是我們可以選取局部地區(qū)設(shè)立，在某些地方先行先試。整個“放管服”工作其實也是從自由貿(mào)易區(qū)起步的，在積累了自由貿(mào)易區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗后再正式推廣到全國去。給科研人員“減負(fù)松綁”，創(chuàng)造麻省理工學(xué)院20號樓這樣的自由度，也可以從某些科技特區(qū)做起。
習(xí)近平總書記在2020年下半年強調(diào)說：“要建立以信任為前提的頂尖科學(xué)家負(fù)責(zé)制，給他們充分的人財物自主權(quán)和技術(shù)路線決定權(quán)”。在2016年5月30號的兩院院士大會上，習(xí)近平總書記就已經(jīng)強調(diào)：“不能讓繁文縟節(jié)把科學(xué)家的手腳捆死了，不能讓無窮的報表和審批把科學(xué)家的精力耽誤了！”“不要以出成果的名義干涉科學(xué)家的研究，不要用死板的制度約束科學(xué)家的研究活動。”必須要以信任為前提，不論是對任何一個市場主體，還是科創(chuàng)人員，都可以實行“承諾制”和“容缺審批”，市場主體要為自己的信用負(fù)責(zé)，科學(xué)家更是如此。
科技的創(chuàng)新和研究往往存在著巨大的“不確定性”，具有巨大的風(fēng)險。但是我們管理科研項目的時候，又要求科創(chuàng)人員進(jìn)行事無巨細(xì)的方案設(shè)計、預(yù)算的框定，每一分錢都要事先計劃好花在什么地方，這顯然違反了科學(xué)研究的不確定性。要讓科學(xué)家把精力都放在科創(chuàng)上，而不是去應(yīng)付各種各樣不合理的限制上，可以劃出幾個科創(chuàng)特區(qū)，先行先試。
要加快優(yōu)化科創(chuàng)的營商環(huán)境。李克強總理最近也提出：“‘放管服’是不花錢的科創(chuàng)”。因為只要把科創(chuàng)人員的自由度和積極性提高，就會有更多的科創(chuàng)成果涌現(xiàn)出來。另外，對于科創(chuàng)機(jī)構(gòu)的設(shè)立也設(shè)置了條件，應(yīng)該放開批準(zhǔn)，讓科學(xué)家自己承諾，以科學(xué)家的信用做擔(dān)保，如果過了幾年發(fā)現(xiàn)這個科研機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)行任何科創(chuàng)，可以直接取消。這種機(jī)制也符合“從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管”的管理辦法。
要推行“綜合用地”負(fù)面清單制，為科創(chuàng)企業(yè)提供最大科研的自由度。目前的規(guī)定是審批給你的用地都已規(guī)劃好用途，比如這塊地只能搞物理學(xué)科創(chuàng)、另一塊地只能搞化學(xué)科創(chuàng)，其他一個是搞信息技術(shù)科創(chuàng)，而且還可能在信息技術(shù)科創(chuàng)中規(guī)定到這部分只能是互聯(lián)網(wǎng)，那部分只能是人工智能，可實際上這是不可能的。新的創(chuàng)新都是在多學(xué)科融合中間產(chǎn)生的，誰也無法事前估算得如此具體。
什么是綜合用地？例如，要將科創(chuàng)用地轉(zhuǎn)讓給企業(yè)，政府可以規(guī)定企業(yè)不能在這里搞房地產(chǎn)，或者科學(xué)家的公寓房只能占到用地的15%之內(nèi)，且規(guī)定好這塊土地中不能開飯館，不能搞機(jī)器隆隆的工廠，不能搞污染環(huán)境的產(chǎn)業(yè)，建立一個相關(guān)的“負(fù)面清單”。這個“負(fù)面清單”就把對科學(xué)家本人以及周邊環(huán)境的負(fù)外部性進(jìn)行限制，將國家禁止的“黃賭毒”等列入“負(fù)面清單”，對“負(fù)面清單”外的都不進(jìn)行限制。為科創(chuàng)企業(yè)和科學(xué)家提供最大的科創(chuàng)自由度，需要綜合用地“負(fù)面清單”管理，提供“法無禁止皆可行”的便利。
要對科研成果進(jìn)行“包容審慎”的監(jiān)管。因為許多的科創(chuàng)成果，包括“蘋果”的模式都是沒有先例的。舉個例子——“華為”，華為的模式是所有的企業(yè)模式中都沒有過的，既不是合伙制，也不是股份制，屬于一個獨創(chuàng)的模式，但是這個模式的確管用。如果一定要把它強行歸屬到一個標(biāo)準(zhǔn)的模式中去，華為可能就成為不了現(xiàn)在的華為。所以科創(chuàng)成果的組織方式都應(yīng)該用結(jié)果導(dǎo)向來進(jìn)行監(jiān)管，并且在實施結(jié)果導(dǎo)向監(jiān)管的同時采取“包容審慎”的監(jiān)管制度。我們要樹立新的模式，不能沿用老思路讓科學(xué)家來服從既有規(guī)則，這樣的話只會壓制科學(xué)家創(chuàng)新的靈感和聰明的才智。
第二點，明確科研人員職務(wù)發(fā)明的成果分成比例，強化激勵機(jī)制
即對正向作用的外部性我們一定要激勵，就像社會需要鼓勵見義勇為一樣。近期“放管服”專家組到西南交大調(diào)研，西南交大地處四川，并不屬于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，但這所學(xué)校歷史悠久，原來屬于鐵道部直管的鐵道學(xué)院，而現(xiàn)在西南交大已經(jīng)成為科創(chuàng)的“小崗村”。因為在三年前西南交大就提出了《西南交大科創(chuàng)九條》，“科創(chuàng)九條”中實現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變。第一個轉(zhuǎn)變是把職務(wù)科技的發(fā)明成果從過去的“純粹國有”轉(zhuǎn)變成“國家與個人混合所有”。西南交大規(guī)定成果分成學(xué)校只占三成，職務(wù)發(fā)明者和團(tuán)隊占七成。不管你發(fā)明了什么，你職務(wù)發(fā)明的成果就是“三七開”，即使是上市了也是“三七開”；第二個轉(zhuǎn)變是把過去科研成果先轉(zhuǎn)化后確權(quán)，變成先確權(quán)再轉(zhuǎn)化。原來科創(chuàng)成果出來后，教授們都要找財務(wù)部門、科研部門等給發(fā)明人定個比例，往往要實施各種手段請求“高抬貴手”給團(tuán)隊和發(fā)明人的分成更多一點。但是現(xiàn)在實行先確權(quán)再轉(zhuǎn)化，也規(guī)定了“三七開”的比例，就不需要再去找領(lǐng)導(dǎo)求情；第三個是將過去成果轉(zhuǎn)化后科研人員的“被獎勵權(quán)”變成轉(zhuǎn)化前的“期權(quán)激勵”。往往科創(chuàng)成果出來后，一旦轉(zhuǎn)化成生產(chǎn)力，即使有70%的享受權(quán)，也可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上期權(quán)激勵，畢竟期權(quán)的激勵是無窮的，也就是這個千里馬前面永遠(yuǎn)有個很大的胡蘿卜，激勵著你向前奔跑，所以“期權(quán)激勵”就是一個巨大的動力。目前，四川省委省政府也把這個例子正式通過省委省政府的文件推廣到全省。西南交大頒發(fā)了這個文件后，科創(chuàng)的成果實現(xiàn)了成倍地涌現(xiàn)，科研人員的數(shù)量還是這么多，但是人的積極性調(diào)動起來了，成果就比過去豐富得多了。
第三點，增設(shè)科創(chuàng)孵化器、加速器和自然博物館（免費開放的大學(xué)）
在1910年的時候，美國2000到2500人口以上的小城市都有公立圖書館。2020年有個統(tǒng)計，美國博物館的數(shù)量是中國的5倍，如果按人均換算，美國是中國的20倍。而且我國的博物館中很少有自然科技博物館，而國外自然科技博物館卻占了很大的比例。許多科學(xué)家如現(xiàn)在在谷歌、Facebook、亞馬遜等的科學(xué)家，也包括我們經(jīng)常提到的科技狂人馬斯克，他從小就經(jīng)常到博物館中學(xué)習(xí)，查找博物館中的資料，看博物館中的展品。這些科學(xué)家的自傳里面都講到，博物館、圖書館是免費開放的大學(xué)，是科創(chuàng)靈感的來源，甚至可以穿越時空。
孵化器、加速器是最好的科研場所，因為科研活動存在著巨大的不確定性，針對這些巨大不確定性，最好的解決辦法就是政府或者國有企業(yè)提供一個像麻省理工學(xué)院20號樓那樣的自由創(chuàng)新的場所。科學(xué)家在里面進(jìn)行科創(chuàng)，即使創(chuàng)業(yè)失敗了，這個樓也不會消失，這塊土地也不會貶值，永遠(yuǎn)在那里。但如果科創(chuàng)成果成功了，就能增添一份光彩，出資人可以獲得一份股份。
那么加速器是什么？有許多科學(xué)儀器是非常昂貴的，幾百萬元一臺，一般的創(chuàng)業(yè)者用不起，所以我們就提供一個場所吸引儀器的設(shè)備商到這里集中供應(yīng)，把儀器設(shè)備公開開放，讓這些科創(chuàng)人員使用，按時間收費。這樣就可以大大地促進(jìn)這些科學(xué)儀器的公共化，使科研成果可以加速推行。正因為我國土地是公有的，所以我們可以用一些“零地價供地”來補貼創(chuàng)新、補貼科研，將科研活動的一部分風(fēng)險用土地的公有制把它化解掉，這也是我們社會制度的優(yōu)越性之一，而且這些土地空間都不會隨著科創(chuàng)的失敗而消失，它永遠(yuǎn)存在。在國外私有土地上要引進(jìn)一個好的項目，需要通過美金、歐元來補貼，一旦創(chuàng)業(yè)失敗就沒了。
我們通過土地、空間孵化器、加速器等來補貼，這是社會主義優(yōu)越性的一大體現(xiàn)，所以應(yīng)該用這種方法來助推科技創(chuàng)新。
第四點，加快科創(chuàng)活動全球化
因為科創(chuàng)活動、科學(xué)知識是人類發(fā)展最大的公共品，也是最大的社會進(jìn)步助推器。這種助推器需要全球的超循環(huán)，所謂超循環(huán)就是每一個環(huán)節(jié)都能自動地加速，組成一個超級的流動，讓全人類共享科技成果，這也是我們?nèi)祟惷\共同體的一個重要標(biāo)志。比如2020年1月11號，我國的科學(xué)家率先在武漢把新冠病毒的基因進(jìn)行了圖譜全解碼，并且在第一時間即1月11號就通過互聯(lián)網(wǎng)向全世界公布，交給聯(lián)合國的有關(guān)組織和世界各地的科研機(jī)構(gòu)分享。全世界的科學(xué)家都接到了這一份中國科學(xué)家提供的新冠病毒的基因圖譜，就立即開始了疫苗的研發(fā)。從這個例子看出來，科研越開放、越進(jìn)行超級大循環(huán)，越會對全人類文明進(jìn)步起到巨大的作用，所以科創(chuàng)成果、科學(xué)知識就必須進(jìn)行超級大循環(huán)。
要對標(biāo)國際一流科創(chuàng)城市，優(yōu)化營商環(huán)境。每個城市都要對標(biāo)國際一流的科創(chuàng)城市。通過對標(biāo)實現(xiàn)超越，找出自身短板，改進(jìn)自己，不停地進(jìn)步，從而優(yōu)化自己的科創(chuàng)營商環(huán)境，這樣可以吸引更多科學(xué)家到中國各個城市來創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。同樣一個科學(xué)家、科創(chuàng)人員，如果在英國他的年薪是多少，到了中國是多少？我們一般都比他們當(dāng)?shù)馗叱鲆槐丁＿@一倍就是因為我們的科創(chuàng)環(huán)境不如他們，所以必須要補償，市場機(jī)制是很無情的。什么時候我們的科創(chuàng)營商環(huán)境做得很好了，他們到中國來要求的年薪比他們原來國家還低，這時候我們就成功了。當(dāng)然這是個相當(dāng)遙遠(yuǎn)的未來，但是這個方向是明確的。
多種形式開展國際科創(chuàng)合作。因為科創(chuàng)活動是需要建立在一個非常復(fù)雜的、開放的、共享的新一代平臺上的。我們可以有共同的收益，可以更加緊密，更少一點互相的猜測、少一點互相的扯皮，把政府科技人員、配套企業(yè)、需求方都能夠緊密聯(lián)合在平臺上，相互之間進(jìn)行聚合。這個“聚合”就會創(chuàng)造出新的爆炸性的動力，這個就需要國際合作才能夠做到。
要扶持和新辦有影響力的國際科創(chuàng)論壇和學(xué)術(shù)刊物。這次抗疫戰(zhàn)我們新的這種學(xué)術(shù)平臺發(fā)揮了巨大的作用，我國科學(xué)家發(fā)表了幾千份新冠病毒的研究成果，放在了國際各個科技信息平臺上，而且許多研究成果是走在前列的。因為現(xiàn)在是個網(wǎng)絡(luò)平臺，只要放上去馬上就能展示出來，這對全世界共同應(yīng)對前所未有的病毒挑戰(zhàn)起到了巨大的幫助作用。如果我們這些論壇學(xué)術(shù)刊物都能夠通過新的科技手段，并以開放包容的態(tài)度來給予支持，那么我們就可以使科研成果、科創(chuàng)的營商環(huán)境不斷的進(jìn)步。
通過這些活動，為我們的科學(xué)家們、科研工作者們，提供最優(yōu)良、最寬松的科創(chuàng)環(huán)境，使其迸發(fā)出巨大的創(chuàng)造力。那么我國的進(jìn)步、民族的振興、人類命運共同體的實現(xiàn)都可以得到加速，我們也會迎來一個更好的地球，更好的未來，更好的新中國時代。
（作者系國務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組專家組副組長，國務(wù)院參事，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長）
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