朱曉兵:中國TOD發(fā)展歷程及最新特點(diǎn)與趨勢
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我國TOD發(fā)展歷程
我國的TOD(Transit-OrientedDevelopment公共交通導(dǎo)向發(fā)展)探索實踐始于20世紀(jì)70年代香港開始大規(guī)模興建地鐵時出現(xiàn)的“軌道+物業(yè)”模式，內(nèi)地則是從90年代開始隨著城市軌道交通的發(fā)展，逐漸從學(xué)習(xí)港鐵模式發(fā)展為現(xiàn)今系統(tǒng)研究和全面探索實踐TOD的局面，目前部分內(nèi)地城市及項目的理論和實踐水平已經(jīng)超越了國外先進(jìn)城市。
(一)香港: 公交都市戰(zhàn)略下的“軌道+物業(yè)”模式
香港的“軌道+物業(yè)”模式是在特定的政治、經(jīng)濟(jì)、地理和文化環(huán)境下孕育產(chǎn)生的。香港一直以公交都市作為城市發(fā)展戰(zhàn)略，并在70年代開始大規(guī)模興建地鐵時以TOD理念推行“軌道+物業(yè)”模式，逐步形成了政府、軌交企業(yè)、地產(chǎn)商以及市民共贏的局面。港鐵是到目前為止全球唯一能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)盈利的軌道交通企業(yè)，其中新增物業(yè)開發(fā)和持有型物業(yè)的租金收入貢獻(xiàn)了相當(dāng)比例。通過采用“軌道+物業(yè)”模式，港鐵提高了建設(shè)融資的能力，有效增加了軌道交通的客流，實現(xiàn)了軌道交通運(yùn)營和物業(yè)開發(fā)的全面盈利。港鐵76%的股份由特區(qū)政府持有，政府通過土地出讓金、股票市值和股息、軌道交通運(yùn)營等收益，減少了對軌道交通的財政補(bǔ)貼。開發(fā)商則能經(jīng)由市場化途徑獲得地鐵上蓋資源，依靠其品牌和專業(yè)度進(jìn)一步提升站點(diǎn)周邊的物業(yè)價值。目前，香港地鐵站點(diǎn)500米范圍覆蓋了全港45%的人口和75～78%的工作崗位，市民的工作、生活集中在站點(diǎn)周邊地區(qū)，可以享受高水平的公共交通服務(wù)，也能夠獲得更多便于居住和就業(yè)的區(qū)域選項。香港公交出行率約90%，在全球名列前茅，成為真正意義上的公交都市。
(二)內(nèi)地: 軌道交通高速發(fā)展、TOD不斷創(chuàng)新迭代
伴隨城市軌道交通高速發(fā)展的TOD不斷創(chuàng)新迭代，中國內(nèi)地TOD大致可分為四個發(fā)展階段。
階段一:軌道富余空間利用+TAD(TransitAdjacentDevelopment，軌道鄰近開發(fā))。從90年代開始，伴隨著北京、上海、深圳等城市興建軌道交通，開始自發(fā)性地探索。主要體現(xiàn)在對軌道交通富余空間(例如:折返線車站的站廳層)的利用，以及相鄰地塊與車站的連接，總體而言并未主動貫徹TOD規(guī)劃理念，軌道設(shè)施和地塊開發(fā)在功能和空間上亦缺乏整合設(shè)計。
階段二:“DOT+TOD”整合規(guī)劃設(shè)計。早期的軌道交通規(guī)劃建設(shè)，由于缺乏TOD理念，往往僅考慮自身工程實施方便，車站遠(yuǎn)離社區(qū)、與城市功能和空間割裂。2005年，國內(nèi)提出DOT(Development-OrientedTransit，開發(fā)導(dǎo)向的交通設(shè)施優(yōu)化)理念，將交通設(shè)施與周邊物業(yè)和城市環(huán)境作為一個整體，進(jìn)行整合規(guī)劃、城市設(shè)計和建筑布局，以各類功能優(yōu)化組合、空間高效利用、交通換乘無縫銜接、各種動線合理安排為原則，對交通設(shè)施進(jìn)行功能、工藝、形態(tài)、建設(shè)時序、結(jié)建工程等方面的優(yōu)化，使其能更好支撐TOD發(fā)展。在此階段，開始考慮打破軌道交通與開發(fā)用地紅線進(jìn)行一體化規(guī)劃、同時進(jìn)行垂直復(fù)合開發(fā)利用，內(nèi)地首批場段上蓋開發(fā)項目的探索在這個時期出現(xiàn)。
階段三:“T+TOD”投融資模式。2010年后，在軌道交通持續(xù)高速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化/城市高質(zhì)量發(fā)展、以及基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革三大浪潮的復(fù)合推進(jìn)下，內(nèi)地TOD逐步掀起高潮。2016年9月8日，國家發(fā)改委召開“城市軌道交通投融資機(jī)制創(chuàng)新研討會”，胡祖才副主任提出要“從全生命周期來考慮，堅持多元化籌資，用軌道交通建設(shè)帶來沿線土地的增值反哺軌道交通”，之后，又提出要推動“軌道+物業(yè)”“軌道+社區(qū)”“軌道+小鎮(zhèn)”“軌道+新城”。此階段出現(xiàn)了諸如深圳地鐵6號線這樣的全線TOD系統(tǒng)研究，旨在將軌道交通項目帶來的巨大外部效益部分轉(zhuǎn)換為項目內(nèi)部效益，實現(xiàn)項目自身的資金平衡，即“T+TOD”投融資模式?！癟+TOD”模式要求多主體進(jìn)行跨界、多專業(yè)、多產(chǎn)業(yè)鏈全過程整合，內(nèi)地城市的既有政策法規(guī)和體制機(jī)制無法支持，TOD項目落地面臨著技術(shù)邊界、主體邊界、利益邊界和政策邊界不明確和不穩(wěn)定的問題，在此階段，以深圳為代表的多個城市積極探索創(chuàng)新TOD頂層設(shè)計，涌現(xiàn)出諸多支持TOD發(fā)展的配套政策。
階段四:TOD城市戰(zhàn)略。近兩三年，隨著對TOD認(rèn)識的日益加深，部分城市已把TOD從投融資壓力倒逼的被動舉措上升為主動通過TOD戰(zhàn)略實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的主動作為。例如:成都市政府提出“TOD模式是軌道交通時代城市發(fā)展的一場思想解放運(yùn)動，是城市開發(fā)理念的更新和城市運(yùn)營方式的重構(gòu)”，要通過TOD開發(fā)推動城市的“生產(chǎn)空間”集約集聚、“生活空間”多元復(fù)合、“生態(tài)空間”自然和諧、“動能空間”重組擴(kuò)張，并進(jìn)一步結(jié)合習(xí)近平總書記提出的“公園城市”演繹出“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、功能復(fù)合、站城一體、生活樞紐、文化地標(biāo)、公園社區(qū)”的TOD成都理念。城市戰(zhàn)略之下，近期TOD發(fā)展呈現(xiàn)出全網(wǎng)/全域、全模式、全流程、以及“TOD+”全復(fù)合的特點(diǎn)與趨勢。
TOD項目分類
不同的TOD分類標(biāo)準(zhǔn)對應(yīng)不同的TOD項目類型: 從軌道設(shè)施角度看，有場段上蓋開發(fā)、站點(diǎn)綜合開發(fā)、地下空間開發(fā)、樞紐站城一體化等; 從項目所在區(qū)位和開發(fā)類型看，可分為主城區(qū)站點(diǎn)TOD結(jié)合城市更新型、郊區(qū)場站TOD引導(dǎo)新市鎮(zhèn)發(fā)展型; 從開發(fā)主體、開發(fā)模式看，有政府/軌交企業(yè)自主開發(fā)型、軌交企業(yè)開發(fā)商合作開發(fā)型、傳統(tǒng)開發(fā)商拿地開發(fā)型。對于城軌TOD而言，一方面場段等軌道設(shè)施用地的復(fù)合利用是TOD實踐重點(diǎn)，另一方面絕大多數(shù)城市的軌交企業(yè)被地方政府委以操盤TOD項目的重任，從更為匹配TOD項目專業(yè)特性與實施主體的角度出發(fā)，建議將TOD項目分為“紅線內(nèi)TOD”和“紅線外TOD”兩大類型5種產(chǎn)品。
(一)紅線內(nèi)TOD: 是指以軌道交通用地范圍為主、通常由軌道公司主導(dǎo)的綜合開發(fā)。紅線內(nèi)土地包括軌道交通項目本體工程用地(包括車站、車輛基地、軌道區(qū)間、附屬工程等)，以及周邊不能單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)的邊角地、夾心地等零星地塊，須與軌道設(shè)施同步實施綜合開發(fā)的地上、地下空間經(jīng)營性項目用地。
紅線內(nèi)TOD主要包括以下3種項目類型:
站點(diǎn)上蓋綜合開發(fā)——當(dāng)軌交車站穿越地塊或與周邊地塊/建筑的空間關(guān)系密不可分時，一方面軌交站點(diǎn)上蓋空間具有非常高的利用價值，另一方面從沉降控制、防水保護(hù)、運(yùn)營安全等工程技術(shù)角度考慮，站點(diǎn)上蓋物業(yè)開發(fā)必須與軌交建設(shè)統(tǒng)籌實施，一旦線路開通運(yùn)營，上蓋部分就成為控制區(qū)域，不允許有任何建筑物附著。因此站點(diǎn)上蓋綜合開發(fā)是紅線內(nèi)TOD另一種重要類型。
場站上蓋綜合開發(fā)——指通過對傳統(tǒng)車輛基地進(jìn)行工藝優(yōu)化，在停車場/車輛段上部加建上蓋大平臺，在大平臺上部進(jìn)行物業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)場段用地的立體復(fù)合開發(fā)。須指出的是，如果場段附近不設(shè)置車站，綜合開發(fā)僅能達(dá)到節(jié)地效果而無法實現(xiàn)TOD增值，因此場段綜合開發(fā)必須結(jié)合軌交車站，故稱之為場站上蓋綜合開發(fā)。
地下/橋下空間開發(fā)——軌交地下空間開發(fā)指利用軌道樞紐站的地下層、折返線車站的站廳層、及明挖區(qū)間上方等富余空間進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，廣義的還包括與軌道紅線外人防、商業(yè)等地下空間的互連互通、統(tǒng)籌利用。近年來，高架區(qū)間的橋下空間開發(fā)利用亦開始探索，屬同一范疇。
(二)紅線外TOD:紅線外土地是指軌道交通站點(diǎn)輻射范圍內(nèi)、除紅線內(nèi)土地以外的其他可開發(fā)土地。城軌站點(diǎn)的輻射半徑可達(dá)1500米左右，核心區(qū)為500~800米半徑范圍，紅線外TOD的具體范圍根據(jù)地形、現(xiàn)狀用地條件、城市道路、河流水系、地塊功能及用地完整性等實際情況劃定。紅線外TOD本質(zhì)上屬于常規(guī)的城市開發(fā)項目，通常由沿線城區(qū)按照傳統(tǒng)方式推進(jìn)實施。
紅線外TOD主要包括以下2種項目類型:
站點(diǎn)周邊綜合開發(fā)——指在軌道紅線外TOD范圍內(nèi)的綜合開發(fā)，地塊開發(fā)業(yè)態(tài)和指標(biāo)按照TOD理念統(tǒng)一規(guī)劃，實施時考慮與軌交建設(shè)在空間和時序上充分對接協(xié)調(diào)。此類項目通常由沿線城區(qū)按照傳統(tǒng)方式招引開發(fā)商實施開發(fā)，視當(dāng)?shù)卣腡OD頂層設(shè)計及對軌交企業(yè)的定位，亦會有不同的合作開發(fā)模式。
軌道小鎮(zhèn)——指通常位于城市外圍、圍繞一個或幾個軌交車站，以導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)和人口為主的TOD新市鎮(zhèn)開發(fā)。此類項目與特色小鎮(zhèn)類似，但更強(qiáng)調(diào)以軌道交通為引擎促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口快速導(dǎo)入，軌交企業(yè)在軌道小鎮(zhèn)開發(fā)中的定位通常區(qū)別于一般的“軌道+物業(yè)”開發(fā)項目，政府針對軌道小鎮(zhèn)通常亦會出臺特殊的支持政策。
最新發(fā)展特點(diǎn)與趨勢
回顧中國的發(fā)展歷程，TOD理念伴隨著軌道交通與城市的發(fā)展不斷被賦予新的內(nèi)涵，無論是對城市空間和用地規(guī)劃的思考、公共交通站點(diǎn)周邊的設(shè)施布局和空間設(shè)計的指引，還是在開發(fā)模式上的創(chuàng)新，都取得了可喜的成果，“建軌道就是建城市”和“運(yùn)營軌道就是運(yùn)營城市”理念已深入人心。我國的城軌TOD經(jīng)過多年探索已進(jìn)入TOD城市戰(zhàn)略階段，隨著舉國實施交通強(qiáng)國戰(zhàn)略、以及軌道上都市圈/城市群的打造，近期TOD發(fā)展呈現(xiàn)出十大特點(diǎn)/趨勢:
一是由城軌單一站點(diǎn)TOD擴(kuò)展至全線/全網(wǎng)/全市域TOD。早期的TOD項目基本上是單一城軌站點(diǎn)結(jié)合周邊土地進(jìn)行綜合開發(fā)，現(xiàn)在越來越多的城市在進(jìn)行軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃時就開始謀劃軌道交通與國土空間規(guī)劃的耦合，在整個市域范圍內(nèi)開展軌道全線乃至全網(wǎng)的TOD研究。例如:南寧、寧波等城市，通過開展前期高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的TOD綜合研究，對國土空間規(guī)劃和軌道交通建設(shè)規(guī)劃施工可進(jìn)行反饋，優(yōu)化場段和線站位選址以及敷設(shè)方式，研擬TOD頂層設(shè)計和推進(jìn)路徑。
二是TOD實踐從以城軌為主擴(kuò)展至各種公交方式。國內(nèi)的TOD實踐始于城軌，但TOD理念一開始就是泛指圍繞公共交通的。目前國內(nèi)的TOD探索實踐已經(jīng)從城軌擴(kuò)展至高鐵、城際、有軌電車、BRT和常規(guī)公交等各種交通方式，甚至出現(xiàn)了類似高速公路“超級服務(wù)區(qū)”的“泛TOD”項目。
三是由單模式公交站點(diǎn)周邊地塊開發(fā)至多模式綜合交通樞紐站城一體化。中國內(nèi)地由于既有行政體制等因素，城軌、鐵路和公交各自為政，之前的TOD探索大多只能在各自領(lǐng)域內(nèi)取得突破。近年來，以綜合交通樞紐站城一體化項目為代表，多模式交通融合與站城融合的探索越來越多，但離開以服務(wù)市民和市場需求為導(dǎo)向的真正融合還任重道遠(yuǎn)。
四是由TOD引領(lǐng)新城發(fā)展為主至重視老場站改造結(jié)合城市更新。早期的TOD項目大多是“人隨線走”的軌道引領(lǐng)新社區(qū)/新市鎮(zhèn)發(fā)展，近期，中心城區(qū)TOD結(jié)合舊改越來越受到關(guān)注。對于TOD而言，新區(qū)發(fā)展雖然土地情況簡單，但人口和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入是十分巨大的挑戰(zhàn)，而中心城區(qū)雖舊改難度大，但人流和市場基礎(chǔ)良好。對于城市更新而言，TOD首先是觸發(fā)器，因為建成區(qū)修地鐵本來就會遇到動拆遷等問題;其次，軌道交通幾乎成為解決建成區(qū)既有交通問題的唯一途徑，城市更新新增的交通量靠其他方式難以解決;最后，TOD會帶來站點(diǎn)周邊的價值提升、增加開發(fā)強(qiáng)度，“TOD+城市更新”的項目價值大幅提升，才能切實解決城市更新最難的財務(wù)平衡問題。除新建線路帶動舊改外，既有場段改造利用和老火車站結(jié)合周邊地區(qū)城市更新項目也開始出現(xiàn)。
五是由銷售型物業(yè)開發(fā)主導(dǎo)至越來越重視持有型物業(yè)。港鐵近幾年的利潤中，來自物業(yè)開發(fā)經(jīng)營的占比約50%，其中有超過30%來自持有型物業(yè)的租金收入。內(nèi)地不少城市政府和軌交企業(yè)近年來越來越強(qiáng)調(diào)持有型物業(yè)，例如成都對不同級別TOD站點(diǎn)規(guī)劃的商住比例以及項目開發(fā)運(yùn)營的商業(yè)自持比例都有明確要求，反映出越來越看重TOD的長期收益和可持續(xù)發(fā)展。
六是由單一城市考慮至軌道上的都市圈、四網(wǎng)融合TOD。《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號)明確提出要“打造軌道上的都市圈”“推動干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通‘四網(wǎng)融合’”，近期幾大都市圈發(fā)展規(guī)劃出臺，除一如既往重視軌道交通外，更強(qiáng)調(diào)了都市圈中各個城市的功能定位與規(guī)劃協(xié)調(diào)。在此背景下，各城市發(fā)展必須慎重考慮來自連接其他城市的軌道交通之虹吸效應(yīng)，在TOD規(guī)劃中予以應(yīng)對。
七是TOD營城由“城-產(chǎn)-人”演變至“人-城-產(chǎn)”的發(fā)展邏輯。美國學(xué)者喬爾·科特金在《新地理—數(shù)字經(jīng)濟(jì)如何重塑美國地貌》一書中指出“人力資源取代土地和資金成為經(jīng)濟(jì)決策和社會發(fā)展的重要影響因素，核心城市需要重新構(gòu)建吸引人的優(yōu)勢，才能保持新經(jīng)濟(jì)時代下的持續(xù)發(fā)展。” 我國目前雖有著軌道交通持續(xù)高速發(fā)展的機(jī)遇，但人口和經(jīng)濟(jì)增速下行對軌道交通客流和TOD而言是極其巨大的挑戰(zhàn)。面對此局面，一旦決策上馬軌道交通，從公交都市戰(zhàn)略直至具體TOD項目的策劃規(guī)劃，就必須圍繞快速集聚/導(dǎo)入人口來謀篇布局。
八是由“軌道+物業(yè)”至 “TOD+產(chǎn)業(yè)/未來社區(qū)/5G……”的復(fù)合發(fā)展。早期的TOD大多是“軌道+物業(yè)”的房地產(chǎn)項目，2014年國內(nèi)提出“TOD+”理念，意在充分利用軌道交通建設(shè)和TOD發(fā)展契機(jī)，在TOD區(qū)域內(nèi)提高基礎(chǔ)設(shè)施與公服配套的集聚度和智能度，促進(jìn)人口導(dǎo)入和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)嶄新生活方式。以成都新津為例，2019年新津區(qū)政府、華為和西南交大TOD研究中心成立“中國(成都)TOD+聯(lián)合創(chuàng)新中心”，結(jié)合新津站TOD項目進(jìn)行“TOD+5G”公園城市社區(qū)示范項目探索，目前項目一期已基本建成，二期亦順利完成招商開始建設(shè)。此外，浙江已有“公交TOD+未來社區(qū)”項目落地，南寧正在推進(jìn)軌道小鎮(zhèn)創(chuàng)新模式探索……“TOD+”復(fù)合發(fā)展是大勢所趨。
九是由傳統(tǒng)物理開發(fā)至“物理+數(shù)字”雙開發(fā)模式探索實踐。在智慧城市、新基建、5G時代等背景下，“物理+數(shù)字”雙開發(fā)模式逐漸從形成理念到開始探索，目前在政府、項目、企業(yè)層面均有實踐案例出現(xiàn)。例如成都新津區(qū)政府提出TOD是精明增長的產(chǎn)城融合單元，5G時代應(yīng)堅持以“物理+數(shù)字”雙開發(fā)模式更新城市營建理念，以“空間載體+數(shù)字賦能”提升城市能級，以場景植入和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入引導(dǎo)上下游產(chǎn)業(yè)聚集，推動“城市+產(chǎn)業(yè)”雙運(yùn)營，構(gòu)建人城產(chǎn)融合發(fā)展格局。目前，新津站TOD的物理開發(fā)、“BIM+CIM”數(shù)字化城市底板、場景植入和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入工作正在有序推進(jìn)。
十是TOD頂層設(shè)計重點(diǎn)從關(guān)注政府/軌交企業(yè)主導(dǎo)至越來越重視與社會資本合作開發(fā)。TOD落地離不開頂層設(shè)計，但內(nèi)地早期的政策創(chuàng)新幾乎都聚焦于政府如何圈地調(diào)規(guī)、軌道公司如何享受政策紅利，對如何吸引市場方參與TOD開發(fā)運(yùn)營的模式及配套政策重視不夠。多年實踐證明，TOD知易行難，其推進(jìn)落地最核心關(guān)鍵在于能否構(gòu)建城市利益共同體，以各自所擅長專業(yè)共同提升TOD價值?！蛾P(guān)于支持民營企業(yè)參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展的實施意見》(發(fā)改基礎(chǔ)〔2020〕1008號)提出“將樞紐地上地下及周邊區(qū)域開發(fā)作為一個整體，構(gòu)建‘一個主體’的建設(shè)開發(fā)新體制，建立各類開發(fā)主體公平合理的利益分配機(jī)制、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和協(xié)商機(jī)制，鼓勵民營企業(yè)通過獨(dú)資、股權(quán)合作等方式參與依托既有樞紐的城市更新和新建樞紐區(qū)域綜合開發(fā)?！笔菄覍用孀钚麓硇哉?，部分城市近期出臺的TOD政策中，對這方面的闡述也日漸清晰和完善。
2020年以來，疫情重?fù)羧蚪?jīng)濟(jì)、國際形勢動蕩不定，我國的TOD發(fā)展既面臨著國家加大軌道交通投資建設(shè)的機(jī)遇，同時又面對著人口和經(jīng)濟(jì)增速下滑的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。近日發(fā)布的《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》、“十四五”規(guī)劃以及2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要草案提出加快建設(shè)交通強(qiáng)國，提高網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)運(yùn)營效率，促進(jìn)集約綜合開發(fā)。TOD肩負(fù)著促進(jìn)軌道交通和城市高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展的歷史使命，任重道遠(yuǎn)!
（作者系西南交通大學(xué)TOD研究中心主任，中國城市軌道交通協(xié)會資源經(jīng)營專業(yè)委員會副秘書長）
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