葛紅林：我親歷的成都公共住房保障
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住房是市民生活的基本條件，城市政府作為公共服務(wù)和社會管理的主體，為中低收入家庭提供有力的公共住房保障，是其義不容辭的重要職責(zé)，也是營造和諧健康社會環(huán)境的必然要求。
2001年10月，我到成都掛職市委副書記，2003年6月任成都市長至2014年10月離任，13年來，全程參與了成都公共住房保障工作的規(guī)劃編制和政策制定，親眼見證了成都住房保障事業(yè)的快速健康發(fā)展。我最大的感受是:地方政府不僅要將房地產(chǎn)作為產(chǎn)業(yè)來發(fā)展，更要將公共住房保障作為公益事業(yè)來發(fā)展，要始終堅持根據(jù)群眾的需求、城市的實(shí)際、產(chǎn)業(yè)的階段，適時優(yōu)化發(fā)展策略，從而獲得民生得改善、產(chǎn)業(yè)得發(fā)展、城市得提升的三贏。
2002年，成都城區(qū)人居環(huán)境相對落后，房地產(chǎn)市場增長乏力。成都開展大規(guī)模舊城改造，3年內(nèi)改造危舊房面積超過500萬平方米，既刺激了住房消費(fèi)，活躍了房地產(chǎn)市場，又極大改善了居民住房條件和城市形象。
2003年，成都全面實(shí)施住宅和商業(yè)用地“招拍掛”，從源頭上規(guī)范住房建設(shè)用地，不僅有效預(yù)防和制約了相關(guān)腐敗行為，而且有效實(shí)現(xiàn)了土地市場價值的最大化。
2004年，成都在全國創(chuàng)新“確保低端、調(diào)控中端、引導(dǎo)高端”的工作思路，全面啟動經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)，遵循“按照標(biāo)準(zhǔn)、面向社會、提前登記、按需建設(shè)、確保供應(yīng)”原則，實(shí)行低成本定價銷售(2500—3000元/平方米)，當(dāng)年登記，隔年拿房。
2005年，成都在全國率先實(shí)施廉租房租賃補(bǔ)貼與實(shí)物配租相結(jié)合的方式，對符合條件的申請家庭實(shí)行應(yīng)保盡保。同時，由政府主導(dǎo)，定向工薪階層，啟動建設(shè)限價商品房，按低于同等地段和同品質(zhì)商品房市場價格的15%—20%定向銷售。
2006年，全國房地產(chǎn)市場交易量快速增大，價格加速上漲。按照國家統(tǒng)一部署，成都及時出臺政策進(jìn)行調(diào)控，抑制投機(jī)需求，增加小戶型和限價房上市量，再一次放寬低保戶和享受經(jīng)濟(jì)適用房的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大政府住房補(bǔ)貼覆蓋面。
2007年，成都啟動為期3年、總投資100億元、惠及7萬群眾的川棉廠、五冶、攀成鋼等東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房改造工程，極大改善東郊的人居環(huán)境和居民住房條件。
2008年，受汶川特大地震影響和國際金融危機(jī)沖擊，成都房地產(chǎn)市場出現(xiàn)大幅萎縮。成都及時出臺政策穩(wěn)定市場，努力推動房地產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。
2007—2009年，為支持大學(xué)畢業(yè)生在成都市工作創(chuàng)業(yè)，解決其工作初期住房困難問題，在成都高新區(qū)試點(diǎn)建設(shè)10萬平方米的大學(xué)生廉租公寓，可容納1萬名大學(xué)畢業(yè)生3—5年的過渡性安置。
2010—2011年，全國房地產(chǎn)市場又出現(xiàn)了價格上漲過快的現(xiàn)象，成都在進(jìn)一步加大公共住房保障建設(shè)的同時，強(qiáng)化市場監(jiān)管和信息公開，實(shí)施住房限購措施，嚴(yán)格住房用地管理，有效遏制了非理性的投資和投機(jī)。同時，成都全面啟動公共租賃住房建設(shè)，根據(jù)保障對象實(shí)行按需建設(shè)，租金標(biāo)準(zhǔn)按照市場租金70%～80%確定。
2012年，成都實(shí)現(xiàn)“新建住房價格漲幅明顯低于全市本年度城鄉(xiāng)居民人均可支配收入的增長幅度”的房價控制目標(biāo)，而且房價出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性下滑，2012年1季度成都新建住房價格同比下降0.9%。同時，成都全面啟動“北改”工程，將惠及一百多萬城北居民生活和居住環(huán)境。
13年來，成都結(jié)合1500萬常駐人口特大中心城市具體市情，始終從履行好公共服務(wù)職能要求出發(fā)，充分考慮城鄉(xiāng)中低收入群體住房實(shí)際困難和需求，在全國率先建立由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、限價商品房構(gòu)成，梯度保障、覆蓋城鄉(xiāng)、無縫銜接的住房保障體系。
一、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、應(yīng)保盡保的住房保障制度
一是保障區(qū)域由中心城區(qū)延伸到郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期以來是公共住房保障的薄弱環(huán)節(jié)甚至是盲區(qū)。成都最初的保障區(qū)域僅限于中心城區(qū)和縣城。伴隨著成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的步伐，2008年，成都在完善中心城區(qū)住房保障制度基礎(chǔ)上，將 住房保障體系向郊區(qū)(市)縣延伸，明確要求所有區(qū)(市)縣都要建立符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際、覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的住房保障政策體系，確保廉租住房收入標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到當(dāng)?shù)厝司芍涫杖?0%以上，住房面積標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到人均建筑面積16平方米。2009年底，成都在全國率先把住房保障范圍擴(kuò)大到全市310多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)低收入住房困難家庭“應(yīng)保盡?！?。
二是保障人員由城鎮(zhèn)居民延伸到農(nóng)村居民。城鄉(xiāng)低收入家庭都應(yīng)享受政府住房保障的權(quán)利，而成都最初的保障人員像全國其他城市那樣，僅限于城鎮(zhèn)居民。2011年，成都在全國率先建立農(nóng)村住房保障體系，明確要求凡符合當(dāng)?shù)匾?guī)定廉租住房保障標(biāo)準(zhǔn)的成都農(nóng)村居民，均納入廉租房保障范圍，可享受廉租房租賃補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥?凡購買社保、在當(dāng)?shù)鼐哂休^穩(wěn)定工作，收入和住房條件符合保障標(biāo)準(zhǔn)的成都進(jìn)城務(wù)工人員，均分別納入相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房和公共租賃住房保障。全市600萬農(nóng)村居民都有望從中受益，基本實(shí)現(xiàn)全市住房保障服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。
三是保障產(chǎn)品由廉租住房一個品種延伸到多個品種。政府如何滿足不同經(jīng)濟(jì)條件市民住房保障差異性需求，考驗(yàn)著地方政府的行政智慧。成都最初的保障產(chǎn)品僅有面向低保戶的廉租房，2008年后，成都針對差異性需求設(shè)計不同層次住房保障產(chǎn)品，分別把城鎮(zhèn)家庭年收入3萬元、5萬元、7萬元和10萬元以下的住房困難戶，對應(yīng)納入廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價商品住房和公共租賃住房政策保障范圍，建立階梯型、遞進(jìn)式的住房保障制度，讓不同收入水平保障對象都能“對號入座”各取所需，確保所有應(yīng)享受政府保障的家庭都能享受到住房保障。
二、推進(jìn)摸清家底、按需供給的保障住房建設(shè)
一是準(zhǔn)確把握保障住房需求。這是做好住房保障的基本前提。只有這樣，政府住房保障工作才能有的放矢，住房保障資源配置才會科學(xué)合理。2005年起，成都定期開展大規(guī)模住房保障需求普查，深入每個街道社區(qū)，認(rèn)真排查全市住房保障對象基本情況，建立住房保障對象信息庫和低收入住房困難戶實(shí)名制檔案，強(qiáng)化低收入家庭動態(tài)跟蹤服務(wù)，實(shí)行住房保障需求預(yù)約登記制度，準(zhǔn)確掌握全市符合申請標(biāo)準(zhǔn)以及有意申請保障性住房的家庭真實(shí)信息。同時，成都堅持兩年一次調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)，保持保障水平與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同步提升。成都在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的保障性住房建設(shè)，是按需建設(shè)、確保供應(yīng)、逐步提升的建設(shè)，有效避免了因?yàn)椤耙桓C蜂”式建設(shè)造成的資源浪費(fèi)。
二是合理規(guī)劃保障住房布局。合理規(guī)劃保障性住房空間布局，涉及低收入家庭生活、就業(yè)等諸多長遠(yuǎn)利益，是優(yōu)化城市布局結(jié)構(gòu)、提升城市整體水平的基礎(chǔ)工作。成都堅持相對分散和適當(dāng)集中相結(jié)合的原則，綜合選取基礎(chǔ)設(shè)施較完善、公交網(wǎng)絡(luò)覆蓋良好、配套相對成熟的點(diǎn)位，綜合選取布局合理、節(jié)能環(huán)保、經(jīng)濟(jì)實(shí)用的戶型，推動保障性住房建設(shè)由“連片式”向“插花式”轉(zhuǎn)變。目前，中心城區(qū)保障性住房項目散布在各個區(qū)域，全部納入“15分鐘健康圈”和“15分鐘文化圈”，學(xué)校、超市、農(nóng)貿(mào)市場等配套設(shè)施較為完善，小區(qū)居民10分鐘內(nèi)都能步行到公交車站。此外，成都雙流縣、龍泉驛區(qū)等工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)工人較集中的區(qū)縣，在工業(yè)園區(qū)也規(guī)劃了公共租賃住房項目點(diǎn)位，基本滿足產(chǎn)業(yè)工人生活需求。
三是有力推進(jìn)保障住房建設(shè)。強(qiáng)有力的土地、資金等要素保障是保障性住房按期優(yōu)質(zhì)建設(shè)的重要保證。成都建立以土地凈收益提取、公積金增值收益劃轉(zhuǎn)、財政預(yù)算安排為主的住房保障資金長效籌資機(jī)制，嚴(yán)格實(shí)施保障性安居工程用地供應(yīng)計劃，優(yōu)先安排回收和儲備土地中的“凈地”用于保障性住房建設(shè)，全面實(shí)行住宅工程質(zhì)量分戶驗(yàn)收制，確保保障性住房建設(shè)資金持續(xù)穩(wěn)定投入、土地及時有效供應(yīng)、質(zhì)量安全到位。2008年以來全市累計投入保障性住房建設(shè)資金318億元，落實(shí)保障性住房建設(shè)用地3600余畝，全市累計開工建設(shè)各類保障性住房11.3萬套，26.3萬戶住房困難群體住房條件得到根本改善。
三、強(qiáng)化無縫銜接、剛?cè)嵯酀?jì)的保障住房管理
一是建立剛性審查機(jī)制。成都按照 “規(guī)范操作、公開透明、方便申請、及時保障”要求，健全街道、區(qū)房管局和民政局、市房管局的自下而上的三級審核機(jī)制，完善各部門信息共享的收入標(biāo)準(zhǔn)審核平臺，進(jìn)一步優(yōu)化審核程序，加大審查力度和密度，提高審查保障資格的準(zhǔn)確性。同時，成都嚴(yán)格分配管理，完善保障性住房配租配售規(guī)則，通過分配規(guī)則和程序公告、分配房源公告，待分配對象公示、分配結(jié)果公示，以及分配過程、分配程序公證，人大代表、政協(xié)委員現(xiàn)場監(jiān)督等方式增加公開透明度。開通住房保障熱線電話8627999和成都市住房保障信息網(wǎng)，搭建與市民溝通互動的平臺，接受社會監(jiān)督。
二是建立靈活選擇機(jī)制。成都在不同保障住房政策制度間設(shè)立“重疊邊界”，明確低收入家庭可在政策范圍內(nèi)靈活選擇住房保障產(chǎn)品，專門設(shè)立限價商品房和公共租賃住房，有效解決“既買不起經(jīng)適房又不能享受廉租政策”、“既無力購買商品房又不能申購經(jīng)適房”的“夾心層”問題。比如，成都將廉租房保障對象從低保戶擴(kuò)大到年收入3萬元的住房困難家庭，使這部分家庭成為廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政策雙重覆蓋群體，讓他們可以根據(jù)自身情況選擇享受廉租住房或者購買經(jīng)適房;經(jīng)濟(jì)適用房實(shí)行“可租可售”，保障對象可以先租住，2年后如果經(jīng)濟(jì)條件允許，可以自愿申請優(yōu)先購買該房屋。
三是建立動態(tài)退出機(jī)制。完善的保障性住房退出機(jī)制是確保“應(yīng)保盡?！甭鋵?shí)到位的重要手段，是實(shí)現(xiàn)資源合理配置和保證制度公平的關(guān)鍵。成都建立住房保障對象動態(tài)管理機(jī)制，加大保障性住房資格審查力度，及時掌握已保對象住房變動情況，探索建立剛?cè)嵯酀?jì)、梯度退出的管理辦法。目前，成都住房保障審核系統(tǒng)與公積金繳存、養(yǎng)老金繳存、公安局車輛管理等實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)時監(jiān)控已保對象自有產(chǎn)權(quán)住房情況變化，根據(jù)其家庭人均住房面積及時調(diào)整或停止保障。比如，廉租戶經(jīng)濟(jì)條件有所改善但尚無力購買住房的，仍可租住原房屋，只是取消廉租補(bǔ)貼;經(jīng)濟(jì)適用房住戶已購商品房后，必須收回原有經(jīng)濟(jì)適用房，對拒不退出的，可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，從而杜絕了“開豪車享受住房保障”現(xiàn)象。
四、強(qiáng)化貼近群眾、精細(xì)民主的保障住房服務(wù)
一是精細(xì)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提升物業(yè)水平。出臺《成都市保障性住房物業(yè)管理辦法》，選聘具有相應(yīng)資質(zhì)的物管企業(yè)提供專業(yè)化物業(yè)服務(wù)，細(xì)化物管企業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。物管企業(yè)按照“一戶一檔”標(biāo)準(zhǔn)建立完善住戶檔案，協(xié)助相關(guān)職能部門做好保障性住房的日常使用管理。
二是貼近群眾需求，促進(jìn)社會管理。采取“三進(jìn)”措施，強(qiáng)化保障房小區(qū)社會管理。一是公共服務(wù)進(jìn)小區(qū)。各保障房小區(qū)在規(guī)劃選址時充分考慮了基礎(chǔ)公共設(shè)施和配套設(shè)施的需要，保證政府公共服務(wù)在保障房小區(qū)沒有“盲區(qū)”。二是基層社區(qū)進(jìn)小區(qū)。各保障房小區(qū)均設(shè)立了社區(qū)用房，街道辦事處對人數(shù)較多的小區(qū)派駐專職社區(qū)工作人員，落實(shí)社區(qū)對保障房小區(qū)的社會管理職能。三是社會組織進(jìn)小區(qū)。發(fā)揮共青團(tuán)、工會、殘聯(lián)、紅十字會等社會團(tuán)體作用，發(fā)展保障房小區(qū)的公益性事業(yè)。
三是引導(dǎo)住戶參與，創(chuàng)新自主管理。構(gòu)建了“社區(qū)—樓棟—單元—居民”四級管理機(jī)制，并重點(diǎn)發(fā)揮樓棟長、單元長承上啟下的中間作用，努力實(shí)現(xiàn)小區(qū)由“社區(qū)管理”到“居民自治”。中心城區(qū)保障性住房小區(qū)均設(shè)立了小區(qū)民情聯(lián)絡(luò)員，暢通社情民意。在保障房小區(qū)組建了100余人的小區(qū)志愿者服務(wù)隊，協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)開展小區(qū)管理活動。鼓勵物業(yè)服務(wù)企業(yè)優(yōu)先聘用保障對象，充分發(fā)揮住戶自我管理的積極性，已有20余名保障對象被物業(yè)服務(wù)企業(yè)聘用。
成都在處理加快房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)住房保障這兩個貌似根本對立的問題上，始終堅持經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、綜合施治，做到進(jìn)退有序、剛?cè)嵯酀?jì)，有效防止了房價大起大落。比如，如果房地產(chǎn)投資過熱，就多推出一些限價商品房建設(shè)，及時平抑市場價格。如果房地產(chǎn)市場低迷，就在舊城改造和廉租政策中多安排貨幣化補(bǔ)償和補(bǔ)貼額度，鼓勵群眾到市場購租，促進(jìn)市場穩(wěn)定。2008年下半年，由于汶川地震和金融危機(jī)影響，成都房地產(chǎn)市場受到嚴(yán)重影響，政府就加大力度在市場上收購合適的二手房，作為廉租房和經(jīng)適房儲備房源，既穩(wěn)定了市場信心，又增加了保障房供應(yīng)，還節(jié)約了成本，一舉多得。
2004年，成都較早地認(rèn)識到住房的消費(fèi)和投資雙重屬性，提出了堅持保障低端、改善民生，調(diào)控中端、穩(wěn)定市場，引導(dǎo)高端、提升品質(zhì)的工作取向，通過注重住房保障和房地產(chǎn)業(yè)相輔相成，既較好地落實(shí)了國家調(diào)控政策，有效抑制了房價不合理上漲，又較好保障了中低收入群眾住房需求。2002年至2011年，成都商品房批準(zhǔn)預(yù)售面積1.97億平方米，銷售1.76億平方米，供銷比為1.12:1，供需總量基本平衡;名義房價年均漲幅12.6%，遠(yuǎn)低于GDP年均18.5的名義增長率; 城鎮(zhèn)人均住房面積提高到32.94平方米;改造棚戶區(qū)1705萬平方米，解決住房困難21萬戶; 累計開工建設(shè)保障性住房15.2萬套，通過實(shí)物分配、租金補(bǔ)貼等方式解決住房困難20.7萬戶，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住房保障全覆蓋。
2010年12月，時任國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在《成都構(gòu)建梯級保障房體系，困難群體應(yīng)保盡保》一文上批示:請XX同志閱，注意總結(jié)地方好的做法和經(jīng)驗(yàn)。2011年6月，該領(lǐng)導(dǎo)又在《成都無縫銜接住房保障體系實(shí)現(xiàn)全覆蓋》一文上批示: 請XX同志閱，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要注意總結(jié)地方在保障房體制建設(shè)方面進(jìn)行的有益探索的經(jīng)驗(yàn)，以資借鑒。2012年4月，該領(lǐng)導(dǎo)在《成都“三進(jìn)”新模式破解保障房小區(qū)管理難題》一文上批示:請XX同志閱。注意了解地方的創(chuàng)新措施，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。人民日報、新華社等主流媒體多次報道成都在推進(jìn)住房保障方面的創(chuàng)新做法和成功經(jīng)驗(yàn)。成都加強(qiáng)公共住房保障和抑制房價不合理上漲方面的努力贏得了群眾的認(rèn)可。
回顧我的市長工作，成都房地產(chǎn)業(yè)之所以呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢，走在全國前列，得到社會界和產(chǎn)業(yè)界的肯定，重要的經(jīng)驗(yàn)之一是，政府的市場監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)發(fā)揮了關(guān)鍵作用。一是明晰政府責(zé)任，一方面切實(shí)保障好中低收入群體的住房需求，一方面又始終堅持住房市場化方向，努力讓政府“這只有形的手”做到到位而不越位。二是審好勢、度好時，及時分析國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，把握市場脈搏，適時調(diào)整調(diào)控政策，做到有的放矢。三是社會效益大于經(jīng)濟(jì)效益，在具體政策調(diào)整時算好社會和經(jīng)濟(jì)二本賬，不追求土地收益的最大化，也不盲目跟風(fēng)式建設(shè)，而是不斷探索創(chuàng)新，在實(shí)踐中找到政府和市場、市民三者的有機(jī)平衡點(diǎn)。
（作者系十三屆全國政協(xié)常委，中鋁集團(tuán)原董事長，成都市原市長）
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