楊偉民：遵循城市規(guī)律 做好城市規(guī)劃 加強城市治理
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2020年，我國將如期全面建成小康社會，常住人口城市化率突破60%，在開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的歷史時期，城市化仍將是我國發(fā)展的大趨勢。遵循城市規(guī)律，做好城市規(guī)劃，加強城市治理，在國家發(fā)展全局的地位越來越重要。
一、遵循城市規(guī)律
做好任何工作都要遵循規(guī)律，城市工作更應(yīng)如此。城市規(guī)律包括但不限于以下幾個:
第一，城市是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果。城市的發(fā)展壯大是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，沒有經(jīng)濟發(fā)展就沒有城市發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展慢，城市發(fā)展就慢;經(jīng)濟衰退，城市就會收縮。城市可以通過建設(shè)有支付能力需求的住房、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等助推經(jīng)濟發(fā)展。但城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展不能本末倒置，把結(jié)果當起點，把城市建設(shè)作為拉動經(jīng)濟增長的手段，不能脫離經(jīng)濟發(fā)展，盲目規(guī)劃建設(shè)新城新區(qū)、圈地賣地。
第二，城市是集中布局的。人跟著就業(yè)崗位走。農(nóng)業(yè)社會人跟著耕地走，耕地分散，就業(yè)和居住也是分散的。工業(yè)社會，制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈要集中，就業(yè)和居住就要集中;服務(wù)業(yè)要有“入門人口”，人口集聚到一定規(guī)模，服務(wù)業(yè)方能發(fā)展。我國有14億人口，少數(shù)發(fā)展條件好的地區(qū)可以形成億人規(guī)模的城市化地區(qū)，有的可以形成千萬人規(guī)模的城市化地區(qū)。到2050年實現(xiàn)現(xiàn)代化之時，我國人口和經(jīng)濟密集的城市化地區(qū)可能也就20個左右，絕大多數(shù)國土將成為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)或生態(tài)功能區(qū)?？h縣搞工業(yè)、鎮(zhèn)鎮(zhèn)搞開發(fā)，縣縣鎮(zhèn)鎮(zhèn)都要實現(xiàn)工業(yè)化城市化，鼓勵農(nóng)民工回流、在農(nóng)村實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等，最終可能就是個口號，曇花一現(xiàn)、得不償失。
第三，城市用地和人口要匹配。農(nóng)村人口向城市集聚，農(nóng)業(yè)用地也要按相應(yīng)規(guī)模轉(zhuǎn)化為城市用地，進多少人、占多少地。特大城市、中心城市等一二線城市，人口流入多，應(yīng)該多配置土地;遠離城市化地區(qū)的中小城市、小城鎮(zhèn)和資源枯竭城市等，人口流入少甚至凈流入，應(yīng)該少配置土地。但在建設(shè)用地計劃管理，耕地在行政區(qū)內(nèi)占補平衡的政策下，人口流入多的地區(qū)，并不能得到相應(yīng)的建設(shè)用地，一定程度上助推了住房供給趕不上需求，導(dǎo)致高地價、高房價;人口流入少或凈流出的城市，住房供給超出了需求，住房空置率高。全國城市之間的房價之差高達幾十倍，城市間的住房空置率差異很大，原因雖然很多，但基礎(chǔ)在土地、在居住用地與人口的失衡。
第四，城市是不同職業(yè)的人構(gòu)成的。城市是社會分工的場所，不同職業(yè)的人口相互創(chuàng)造需求、提供供給。你給我生產(chǎn)服裝鞋帽，我給你供應(yīng)油鹽醬醋;你給我教書看病，我給你打掃衛(wèi)生清運垃圾。科學家、金融家、教授、醫(yī)生也要吃住行，也要有人為其提供服務(wù)。只要白領(lǐng)、不要藍領(lǐng)，只要大學生，不要農(nóng)民工，“搶人大戰(zhàn)”、驅(qū)趕“低端人口”等都是錯誤的。平時，市民要支付高服務(wù)成本的代價;突發(fā)事件時，城市甚至整個國家都要付出外地員工難到崗、復(fù)工達產(chǎn)難，從而經(jīng)濟下行、企業(yè)倒閉、失業(yè)增加、收入減少的代價。住房緊張、交通擁堵、環(huán)境污染、水資源短缺等城市病的病癥，病根不是人口集聚過多，而是功能集中過多，驅(qū)趕人口不是治療城市病的治本之策，功能走了，人口才能走。
第五，城市功能布局要合理。城市特別是特大城市的空間單元較大，各類功能應(yīng)該均衡分布于城市東南西北的多個不同的城市單元，形成若干個主體功能區(qū)，而不是單元較大的單一功能區(qū)。一片片空間單元較大的行政辦公、商業(yè)設(shè)施、文化設(shè)施、公共設(shè)施、CBD等，若都布局于城市核心區(qū)，居住功能都布局在非核心區(qū)，早上，就會蜂擁而入到核心區(qū)上班就學，晚上，再回到非核心區(qū)吃飯睡覺。職住失衡是交通擁堵的根本原因。職住失衡，是因為功能布局過于集中于少數(shù)空間，是因為缺少功能混合布局的主體功能區(qū)。
第六，城市要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。城市集聚的人口和經(jīng)濟規(guī)模，要適應(yīng)城市的自然生態(tài)和資源稟賦，而不是反過來。水資源、土地資源、環(huán)境容量是城市規(guī)模的“物理棚頂”，決定著城市的經(jīng)濟規(guī)模、人口規(guī)模、城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。城市的大氣以及生態(tài)空間，要能在相當程度上“處理”達標排放的污染物;城市的“水盆”及其水量，要能自然凈化經(jīng)污水處理廠處理過的污水;城市用水，要能依靠當?shù)亟涤旰秃恿骱吹取八琛惫┙o。我國城市普遍缺水，少數(shù)城市跨區(qū)域調(diào)水對全國生態(tài)系統(tǒng)的影響可能不大，若缺水城市都要跨區(qū)域調(diào)水，全國的生態(tài)系統(tǒng)不堪負重。絕大多數(shù)城市應(yīng)該“以水定城”，而不是“以城定水”。
二、做好城市規(guī)劃
城市規(guī)劃是以城市為對象編制的規(guī)劃，是城市發(fā)展的藍圖，是城市建設(shè)和城市治理的依據(jù)。編制城市規(guī)劃是為了讓市民生活更美好，城市治理更有序，而不是為了控制人口和建設(shè)用地，更不是為了經(jīng)濟增長的速度更高。城市規(guī)劃屬于空間規(guī)劃范疇，是聚焦于城市這一特定空間編制的空間規(guī)劃。編制管用的城市規(guī)劃，要把握但不限于以下幾個要點。
第一，規(guī)劃理念要先進。理念是規(guī)劃的靈魂，成功的規(guī)劃是理念的成功，失敗的規(guī)劃，首先是理念的失敗。編制城市規(guī)劃首先要貫徹落實習近平總書記提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念。在此基礎(chǔ)上，作為空間規(guī)劃，城市規(guī)劃應(yīng)該聚焦于城市的空間發(fā)展，即在城市這一空間單元，如何實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、人的全面發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展“三個發(fā)展”的均衡，既有物質(zhì)財富的增加，又能惠及到每一個市民，還能保持自然再生。城市規(guī)劃，不能只關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，而不管民生改善和生態(tài)環(huán)境;也不能只關(guān)注民生改善，不考慮經(jīng)濟發(fā)展和財力增長的可能，以及資源環(huán)境是否可承受;也不能只關(guān)注生態(tài)環(huán)境，一味地關(guān)閉企業(yè)，不考慮市民住行需求而機械地劃定生態(tài)紅線。城市規(guī)劃需要根據(jù)資源環(huán)境承載力預(yù)測人口規(guī)模，并導(dǎo)出城市建設(shè)用地規(guī)模，但不能以人口和建設(shè)用地兩個指標為綱，更不能以控制人口和建設(shè)用地為綱。城市是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，經(jīng)濟發(fā)展離不開勞動力的供給，離不開所有人口的消費，控制人口，不就是控制經(jīng)濟發(fā)展嗎?人口來了，就要相應(yīng)占用土地，不讓占或“人地失衡”或用地結(jié)構(gòu)失衡，就會帶來住房短缺和高房價。
第二，城市骨架要長久。城市規(guī)劃不僅是對城市建筑、公共設(shè)施、市政設(shè)施等“水泥制品”的規(guī)劃，也是把這些“水泥制品”藝術(shù)性地畫入自然系統(tǒng)的畫卷，是對自然系統(tǒng)的“添城加市”。習近平總書記要求，要留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風格等“基因”。這些城市 “基因”，就是城市百年不變的骨架，是城市規(guī)劃的重點。城市規(guī)劃的出發(fā)點，就是要保護自然山水，保護歷史遺跡，保護文化遺產(chǎn)，保留老房、老路、老橋、老樹，留住自己獨有的“鄉(xiāng)愁”。
第三，空間結(jié)構(gòu)要均衡。城市是多種功能的集合體，各種功能都要用地、占用空間，關(guān)鍵是用地要合理、空間結(jié)構(gòu)要均衡。工業(yè)用地和服務(wù)用地要均衡，服務(wù)用地少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)就會失衡。就業(yè)用地和居住用地要均衡，居住用地少，會帶來高房價，導(dǎo)致人口和人才流失。生活服務(wù)用地與居住用地要均衡，生活服務(wù)用地少，就難免“拆墻打洞”。商住用地和居住用地要均衡，居住用地少，就會屢屢出現(xiàn)“商改居”。
第四，開發(fā)強度要適度。城市是高密度集聚經(jīng)濟和人口的空間，開發(fā)強度必然高。但要適度控制開發(fā)強度，不能將城市變成一塊一望無際、密不透風的“水泥板”、“水泥森林”。在城市建設(shè)控制線內(nèi)，要保留必要的生態(tài)空間，因為“藍天白云”，既要看天，也要看地，天，就是氣候變化，地，就是能夠吸附污染物的生態(tài)空間的多寡。在城市建設(shè)控制線外，也要保留必要的農(nóng)田。因為城市要有底線思維、安全思維，遭遇突發(fā)事件時能夠保障不宜跨區(qū)域調(diào)入基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品的供給。如綠色化、規(guī)?；⒀h(huán)化的養(yǎng)豬場，完全可以布局在城市周邊，與城市和平共處。
第五，基礎(chǔ)設(shè)施要超前。城市規(guī)劃中的超前，不是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的超前，而是規(guī)劃的超前。基礎(chǔ)設(shè)施永遠沒有完備的時刻，新技術(shù)會不斷催生新基礎(chǔ)設(shè)施;基礎(chǔ)設(shè)施必須網(wǎng)絡(luò)化，包括城市內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)化和部分基礎(chǔ)設(shè)施在城市間的網(wǎng)絡(luò)化;基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)好地上地下的等等?；A(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的超前，就是城市規(guī)劃要給未來的新基礎(chǔ)設(shè)施、給基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化、給統(tǒng)籌地上地下基礎(chǔ)設(shè)施等留下必要的空間和接口。
第六，編制方法要科學。先總體、后分區(qū)，先總規(guī)、后詳規(guī)的方法，繁瑣復(fù)雜，拖泥帶水，必然會留下一些“規(guī)劃遺憾”。城市規(guī)劃特別是特大城市的規(guī)劃應(yīng)該至少從兩個不同尺寸的空間單元同步入手。一方面，將城市劃分若干尺度較小的空間單元，如片區(qū)、街區(qū)、下級行政區(qū)等。每一空間單元，按功能混合的主體功能區(qū)，劃清每一寸土地的用途，消除原不同規(guī)劃的重疊斑塊，劃清可拆建或改變用途的地塊。另一方面，以城市全域為單元，劃清“四邊界、四骨架”?！八倪吔纭本褪浅鞘薪ǔ蓞^(qū)邊界、基本農(nóng)田邊界、生態(tài)空間邊界、自然岸線邊界?！八墓羌堋本褪菤v史文化遺產(chǎn)、自然生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、各類空間尺度較大的主體功能區(qū)。之后，將空間尺度較小單元的規(guī)劃與城市整體層面的“四邊界、四骨架”放在一張規(guī)劃圖上疊加，反復(fù)協(xié)調(diào)解決矛盾，最后形成一個城市，一個規(guī)劃、一張藍圖。
第七，規(guī)劃執(zhí)行要嚴格。城市規(guī)劃是權(quán)威性、約束性、執(zhí)行性的規(guī)劃，不是預(yù)測性、指導(dǎo)性的規(guī)劃，更不是展覽館里墻上掛掛、讓領(lǐng)導(dǎo)看看的規(guī)劃。嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃，必須把握好編制、審批、公開三個環(huán)節(jié)。首先，編制的規(guī)劃要科學。其次，審批主體要改革。城市是市民的家園，絕大多數(shù)城市的城市規(guī)劃，應(yīng)該由本市最高權(quán)力機關(guān)即市人民代表大會審定批準，不應(yīng)該由上級政府行政機關(guān)的有關(guān)部門審定。上級政府有關(guān)部門可以提出意見，但決定權(quán)應(yīng)該在本市。城市規(guī)劃一旦由市人大通過，就具有了法律效力，違反規(guī)劃即違法，這樣才能從法治上確保一張藍圖干到底。再次，城市規(guī)劃要公開。市民對自己的家園有知情權(quán)。城市規(guī)劃要監(jiān)督，最有效的監(jiān)督主體是市民，而不是市政府的有關(guān)部門。城市規(guī)劃的公開，包括總體規(guī)劃和分區(qū)分片分街區(qū)詳細規(guī)劃的公開，包括文本和規(guī)劃圖的公開。不能搞內(nèi)外兩個版本，不給不執(zhí)行規(guī)劃的下屆政府留下犯錯的機會。一張藍圖干不到底的是政府，市民和企業(yè)是沒有這種機會的。
三、完善城市治理
黨的十八屆五中全會首次提出空間治理，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第五次會議上強調(diào)，要落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善空間治理?？臻g治理是國家治理體系重要組成部分，城市治理是空間治理的組成部分。城市治理的內(nèi)涵十分豐富，這里談幾點初淺認識。
第一，城市治理主體。城市管理和城市治理都是必要的。城市管理的主體是政府，城市治理的主體是多元的，政府(廣義政府，包括市委、人大、政協(xié))、企業(yè)、社會組織、市民都是城市治理的主體。各主體都可以對城市治理發(fā)表意見，并實質(zhì)性地參與其中。施行城市治理，對城市政府履職提出了新要求，政府開展任何工作，既要眼睛向上，按照上一級政府的要求行事;更要眼睛向下，想市民之所想、急市民之所急，體現(xiàn)市政府是市民的政府的本質(zhì)特征。城市政府要有寬廣的襟懷，包容各種與政府想法不一致的意見建議。
第二，城市治理單元。根據(jù)空間治理內(nèi)容，要分清施行不同城市治理任務(wù)的空間單元。如城市公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)該以全域為單元，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化和基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。城市治理的某些政策，不應(yīng)以全域即行政區(qū)為單元，而應(yīng)以功能區(qū)為單元。如房地產(chǎn)調(diào)控和汽車限購，主城區(qū)、核心區(qū)可以而且應(yīng)該實行，但非主城區(qū)，就可以不“一刀切”地限制。城市環(huán)境治理，應(yīng)該以自然生態(tài)系統(tǒng)或流域為單元，如城市的兩條河流，要根據(jù)不同的自然條件和現(xiàn)狀，實行不同的治理策略，而不應(yīng)該是一個目標，一套政策、一種模式。城市所屬不同建制區(qū)或縣，自然條件不同，主體功能不同，不能用一套指標，一個時間點，要求限期完成、限期整改，完不成就問責追責等。
第三，城市治理目的。城市治理是為了市民生活更幸福、更美好。具體目標包括，如營商和生活環(huán)境的公平性、公共服務(wù)的均等性、人身安全和健康的可保障性、住房的可獲得性、基礎(chǔ)設(shè)施的便捷性、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性、突發(fā)事件的響應(yīng)性、自然災(zāi)害的預(yù)見性、權(quán)益保障的公正性等等。城市治理的目標，是空間發(fā)展，不是單純的經(jīng)濟發(fā)展。要把握多目標平衡，把握好各項工作的度，不能顧此失彼，水清了，但豬沒了;山綠了，但砂石沒了。
第四，城市治理方式。城市治理不同于城市管理，城市治理的方式主要是協(xié)調(diào)、協(xié)商、合作，而不是命令、管制、問責。有事好商量，眾人的事情由眾人商量。協(xié)商是我國人民民主的重要形式，城市治理也是實行人民民主的重要方面。城市政府出臺涉企業(yè)、涉市民利益的法規(guī)政策，都應(yīng)該按照協(xié)商民主原則，廣泛聽取意見，形成最大公約數(shù)。達成共識的政策，才可能形成合力、一致行動。城市治理的法規(guī)、政策、行動，發(fā)起者不一定都是政府，企業(yè)、社會組織、市民等治理主體都可以就某一事項發(fā)起動議，各主體協(xié)商一致后，就可成為全市共同的行動綱領(lǐng)或共同遵循的準則。
第五，城市治理依據(jù)。城市治理也不是任性行之，要按照國家憲法、法律以及黨中央、國務(wù)院確定的大政方針、戰(zhàn)略部署、發(fā)展目標進行治理。同時，城市也可根據(jù)本市實際，在充分協(xié)商基礎(chǔ)上制定城市特定的法規(guī)政策。城市規(guī)劃和城市發(fā)展規(guī)劃，也是城市治理的重要依據(jù)。對社會治安、公共衛(wèi)生、地震、臺風、洪水等突發(fā)事件，時間就是生命，不能自下而上地上報、再自上而下地下達指令后再行動。突出事件，事實就是依據(jù)，應(yīng)該快速公布信息、及時采取措施。
（作者系第十三屆全國政協(xié)常委，第十三屆政協(xié)全國委員會經(jīng)濟委員會副主任）
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