葉裕民 等：論超大特大城市城中村改造目標轉(zhuǎn)型：面向中國式現(xiàn)代化和新二元結(jié)構(gòu)治理
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文/葉裕民 博士，中國人民大學公共管理學院學術(shù)委員會主任、教授、博士生導師；唐一可 中國人民大學公共管理學院博士研究生；張理政 博士，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策研究中心、中國社會科學院大學城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟系助理研究員
引?言
黨的二十大報告確立了“以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興”的戰(zhàn)略目標，2023年7月國務院發(fā)布《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》(以下簡稱《意見》)，自此我國超大特大城市開始大規(guī)模開展城中村改造工作。城中村改造與中國式現(xiàn)代化是什么關(guān)系？我國超大特大城市長期不平衡不充分發(fā)展導致城市內(nèi)部形成了嚴峻的新二元結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為中國式現(xiàn)代化的嚴重阻礙，但學界對這一現(xiàn)象的研究還不充分，未能解析其與城中村的重要關(guān)聯(lián)。本文旨在分析新二元結(jié)構(gòu)與中國式現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)，解析新二元結(jié)構(gòu)的特征與治理難點，并在這一框架下重點討論城中村改造的目標轉(zhuǎn)型和完善建議。
01新二元結(jié)構(gòu)與中國式現(xiàn)代化的邏輯關(guān)系
1.1?工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與中國式現(xiàn)代化的關(guān)系
2013年，習近平總書記在中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出，“城鎮(zhèn)化與工業(yè)化一道，是現(xiàn)代化的兩大引擎”?，F(xiàn)代化是一個國家由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)和城市社會轉(zhuǎn)化的過程。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化如同鳥之雙翼、車之兩輪，處于一種復雜的相互耦合、相互促進的關(guān)系之中，共同驅(qū)動著現(xiàn)代化的實現(xiàn)。工業(yè)化的主要任務是經(jīng)濟發(fā)展，第一主體是企業(yè)家，實現(xiàn)路徑是通過資本積累與技術(shù)創(chuàng)新，建立以先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)為代表的高效率現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，最終目標是實現(xiàn)“國強”。城鎮(zhèn)化不僅是農(nóng)業(yè)人口向城市集聚的空間流動過程，還是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在技術(shù)能力、職業(yè)發(fā)展、行為習慣、社會觀念等方面的提升過程，即社會流動過程。城鎮(zhèn)化的主要任務是社會進步，第一主體是政府，實現(xiàn)路徑是通過人口的空間流動與社會流動，建立以中產(chǎn)階層為主的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和“民富”。
從工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互動關(guān)系來看，隨著我國進入社會主義建設(shè)的新階段，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的關(guān)系已經(jīng)從“工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)向“城鎮(zhèn)化推動工業(yè)化”，進而影響著現(xiàn)代化的動力機制。改革開放以來的很長一段時期內(nèi)，我國現(xiàn)代化的動力機制表現(xiàn)為“工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化”。這一時期，城市發(fā)展呈現(xiàn)“人隨產(chǎn)業(yè)走”的明顯趨勢，即工業(yè)化水平高、就業(yè)機會多的城市(如東北老工業(yè)城市)更加能夠吸引人口遷入，從而更快地提升城鎮(zhèn)化水平。新階段，隨著我國進入工業(yè)化中后期，我國現(xiàn)代化的動力機制已轉(zhuǎn)換為“城鎮(zhèn)化推動工業(yè)化”。舒爾茨的人力資本理論深刻揭示了工業(yè)化中后期，人力資本積累是承載技術(shù)進步、實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的根本動力。此時，勞動力的質(zhì)量而非數(shù)量將成為增長的新動力。創(chuàng)新人才是形成技術(shù)突破的關(guān)鍵載體，技能型勞動力隊伍是形成規(guī)?；冗M產(chǎn)業(yè)鏈的必要前提，國內(nèi)外的現(xiàn)代化企業(yè)往往也更加青睞擁有大量創(chuàng)新人才和技能型勞動力隊伍的國家或城市。當前，城鎮(zhèn)化質(zhì)量越高，創(chuàng)新人才和技能型勞動力隊伍等人力資源越豐富的國家或城市，越能夠?qū)崿F(xiàn)新型工業(yè)化發(fā)展，“城鎮(zhèn)化推動工業(yè)化”的趨勢越來越明顯。然而現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢，人力資本積累嚴重滯后，尤其是工業(yè)化需要的創(chuàng)新人才和技能型勞動力隊伍短缺，嚴重制約工業(yè)化的高質(zhì)量發(fā)展。
城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代化中發(fā)揮著越來越重要的作用，這對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了更高要求，要通過同步促進空間公平、倡導共享治理、營造健康環(huán)境和完善人本服務，實現(xiàn)“以人民為中心”的新型城鎮(zhèn)化?，F(xiàn)階段，以城中村改造促進市民化進程，以市民化促進新型城鎮(zhèn)化，進而推動工業(yè)化、實現(xiàn)現(xiàn)代化，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略路徑。
1.2?劉易斯二元結(jié)構(gòu)理論及其缺憾
1954年，經(jīng)濟學家劉易斯發(fā)表文章《勞動力無限供給條件下的經(jīng)濟發(fā)展》，提出二元結(jié)構(gòu)模型，并于1979年獲得諾貝爾經(jīng)濟學獎。
劉易斯認為，發(fā)展中國家存在著發(fā)達的工業(yè)部門(城市)和落后的農(nóng)業(yè)部門(鄉(xiāng)村)之間的二元結(jié)構(gòu)。農(nóng)村不斷增加的勞動力投入使邊際效率逐步下降直至為零，存在大量富余勞動力。城市中高效率的工業(yè)部門能夠持續(xù)吸納這些“隱蔽的失業(yè)者”，并不斷擴張投資規(guī)模，直到農(nóng)業(yè)部門剩余勞動力被吸納完畢，農(nóng)業(yè)邊際生產(chǎn)效率逐步提升，城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移開始跨越“劉易斯拐點”，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步統(tǒng)一，發(fā)展中國家最終走向發(fā)達。劉易斯二元結(jié)構(gòu)理論揭示了鄉(xiāng)村人口持續(xù)進入城市現(xiàn)代部門就業(yè)是城市經(jīng)濟發(fā)展的動力所在，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一體化發(fā)展的過程就是鄉(xiāng)村人口持續(xù)進入城市從事高效率產(chǎn)業(yè)的過程，深刻影響了發(fā)展經(jīng)濟學理論和諸多發(fā)展中國家政策實踐。
劉易斯在二元結(jié)構(gòu)理論中沒有觀察到并研究的是，在許多發(fā)展中國家，進入城市工業(yè)部門的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力沒有全部、及時地進入工業(yè)部門的主體領(lǐng)域，也沒有隨工業(yè)技術(shù)的進步而獲得技能增長，而是被長期排斥在經(jīng)濟發(fā)展的核心領(lǐng)域之外。這些被排斥的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力規(guī)模不斷擴大，并在城市邊緣聚集，形成了欠發(fā)達的連片區(qū)域，導致發(fā)達城市內(nèi)部低效率部門的擴張性循環(huán)，進一步造成城市內(nèi)部貧富差距拉大，在城市內(nèi)部形成了一種二元結(jié)構(gòu)，人們稱之為“新二元結(jié)構(gòu)”。在這一狀態(tài)下，城鄉(xiāng)之間勞動力轉(zhuǎn)移過程并沒有如劉易斯二元結(jié)構(gòu)理論所描述的那樣實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和現(xiàn)代化，這是由于該理論僅僅關(guān)注了勞動力的空間流動，沒有研究勞動力的社會流動及其對產(chǎn)業(yè)效率的影響，而后者恰恰是技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)升級的根本動力。
1.3 新二元結(jié)構(gòu)成為中國式現(xiàn)代化的重大障礙
新二元結(jié)構(gòu)是指發(fā)達城市內(nèi)部發(fā)達的中心城區(qū)與落后的城市邊緣區(qū)之間、擁有城市權(quán)利的本地市民與缺乏城市權(quán)利的外來人口之間的二元結(jié)構(gòu)。在我國語境下，缺失城市權(quán)利的外來人口大量聚集在城中村地區(qū)，導致城中村成為新二元結(jié)構(gòu)的空間載體和研究新二元結(jié)構(gòu)需要關(guān)注的核心問題。
我國超大特大城市普遍存在大規(guī)模的城中村，這些城中村容納了40%～70%的新市民。城中村區(qū)域具有“三低兩高”特征，即土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低、居民收入低，以及犯罪率高、無證建設(shè)比例高。以廣州為例，城中村的土地利用效率為中心城區(qū)的1/10，城中村居民的工資水平相當于城市居民的1/2，以勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，公共服務匱乏，安全隱患嚴重；無證的建設(shè)用地及建筑面積超過50%，城市的治安案件和刑事案件占全市的70%。城中村的落后與中心城區(qū)的發(fā)達形成鮮明對比，被社會形象表達為“斷裂深圳”“折疊廣州”“第二武漢”“破碎東莞”等。新二元結(jié)構(gòu)的存在已經(jīng)嚴重制約我國的人力資本積累，掣肘城市整體現(xiàn)代化和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，成為我國跨越“中等收入陷阱”、實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重大挑戰(zhàn)，也是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化必須解決的重大難題。
新二元結(jié)構(gòu)賦予了城中村改造以宏觀意義，使得城中村改造不能再局限于單個項目的成功以及局部空間的改善。城中村改造的宏觀意義和目標在于，要通過包容性城中村改造破解我國超大特大城市的新二元結(jié)構(gòu)，為新市民提供可支付健康住房和均等化公共服務，促進人力資本中的健康資本積累，并結(jié)合終身教育體系促進智力資本積累，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在空間流動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會流動，使其過上高品質(zhì)的城市生活以推動新型城鎮(zhèn)化。同時，人力資本積累將為高效率建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系提供人才隊伍支撐，推動新型工業(yè)化高質(zhì)量發(fā)展，進而擴大高工資的就業(yè)，推動共同富裕。為此超大特大城市需要建構(gòu)以城中村改造為抓手，以人力資本積累為核心，促進新型城鎮(zhèn)化和工業(yè)化良性循環(huán)的高水平城市治理體系。見圖1。
圖1?城中村改造的宏觀意義
02 超大特大城市新二元結(jié)構(gòu)的時空特征與治理難點
2.1?新二元結(jié)構(gòu)的時空特征
城中村是新二元結(jié)構(gòu)的空間載體，根據(jù)城中村的分布特征可以很好地刻畫新二元結(jié)構(gòu)的時空特征。
2.1.1?超大特大城市城中村畫像：“城中村環(huán)”
學界對于城中村的定義尚未完全達成共識，本文借鑒張磊等給出的定義，從新二元結(jié)構(gòu)的角度將城中村重新定義為外來人口占全村常住人口的比例≥30%或者建設(shè)用地占村域面積的比重≥40%的、納入城市開發(fā)邊界內(nèi)的村莊。這一定義得到了多篇論文采用。同時，進一步將外來人口比重≥50%且建設(shè)用地比重≥60%的城中村稱為“剛性村”，其新二元結(jié)構(gòu)較為尖銳，空間密度高，改造難度較大；其余城中村稱為“彈性村”，其新二元結(jié)構(gòu)相對緩和，但仍處于矛盾積累的過程中。
根據(jù)這一方法，我國的專家學者們已經(jīng)使用ArcGIS軟件刻畫超大特大城市新二元結(jié)構(gòu)的空間分布特征(圖2)。總體來看，我國超大特大城市普遍存在顯著的新二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象，新二元結(jié)構(gòu)主要呈現(xiàn)城市邊緣區(qū)地帶環(huán)狀分布的共性特征。
圖2?部分城市新二元結(jié)構(gòu)空間分布素描圖
資料來源：中國城市百人論壇2023秋季論壇暨中國式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造跨界研討會上葉裕民所作報告“中國式現(xiàn)代化與超大特大城市城中村改造模式探索”。北京示意圖由游鴻(北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院城市更新規(guī)劃所主任工程師)提供，上海示意圖由汪明峰(華東師范大學地理科學學院和中國現(xiàn)代城市研究中心教授、博士生導師)提供，廣州示意圖由王潔晶(中國人民大學公共管理學院副教授)提供，深圳示意圖由仝德(北京大學深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計學院副教授)提供，成都示意圖由趙煒(四川大學建筑與環(huán)境學院建筑系主任、教授)提供，武漢示意圖由李志剛(武漢大學城市設(shè)計學院院長、教授、博士生導師)提供。
2.1.2?新二元結(jié)構(gòu)的量化：隔離指數(shù)
除了對超大特大城市新二元結(jié)構(gòu)空間分布進行圖示分析，還可采用隔離指數(shù)(Index of Isolation，以下簡稱“指數(shù)”)來定量刻畫新二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢。指數(shù)被廣泛應用于居住空間分異、少數(shù)族裔或移民隔離現(xiàn)象的研究。本文根據(jù)第五次、第六次和第七次全國人口普查(以下簡稱“五普”“六普”“七普”)數(shù)據(jù)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道作為空間分析單元，利用II指數(shù)反映超大特大城市外來人口和本地市民在空間上的居住分異?？赏ㄟ^如下公式計算:
II=∑［ (xi/X) x(xi/ti)］
式中，xi為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道單元i中的外來人口數(shù)量，X為該城市內(nèi)外來人口的總?cè)藬?shù)；ti是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道單元i的總?cè)丝跀?shù)。該公式實際考察的是外來人口的絕對集中程度。II指數(shù)的結(jié)果在0～1變化，其中：II<0.3 表示隔離度較低，城市基本不存在新二元結(jié)構(gòu)；0.3
我國21個特大城市II指數(shù)的計算結(jié)果如表1所示?？梢?，2000—2020年的20年間，除了深圳和東莞兩座城市的II指數(shù)極高，其余19座城市的II指數(shù)均出現(xiàn)迅速提升的情況，新二元結(jié)構(gòu)矛盾正在持續(xù)加劇。2020年，幾乎所有的特大城市都已經(jīng)或接近成為高居住隔離城市，新二元結(jié)構(gòu)成為所有超大特大城市普遍存在的顯著現(xiàn)象。北京、上海、廣州、深圳、成都、武漢、東莞、鄭州、昆明及長沙的指數(shù)已經(jīng)正式突破0.6，出現(xiàn)剛性新二元結(jié)構(gòu)。
2.2?治理難點：新市民可支付健康住房困境難解
1973年，新馬克思主義學派代表人物列斐伏爾提出了空間生產(chǎn)理論，認為“(社會的)空間是(社會的)產(chǎn)物”，即空間是社會關(guān)系建構(gòu)的產(chǎn)物。這一視角對研究新二元結(jié)構(gòu)具有啟示意義。已有研究表明，在我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中，新市民城市權(quán)利缺失(尤其是缺乏住房保障)表現(xiàn)為一種不平衡的社會關(guān)系，對城中村空間發(fā)揮了塑造和建構(gòu)作用?？梢?，新二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的動因是新市民可支付健康住房問題，但這一問題長期難以破解，新市民住房貧困現(xiàn)象突出，成為新二元結(jié)構(gòu)治理的關(guān)鍵難點。由于超大特大城市新市民租賃住房比例較高(圖3)，可支付健康租賃住房問題更成為重中之重。
圖3?2020年超大城市租賃住房比重
可支付健康住房包括住房“可支付性”和“健康性”兩個概念。在住房可支付性方面，已有研究通常使用租金收入比衡量租賃住房的可支付程度，美國最初基于歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)將25%設(shè)定為住房貧困標準線，在1980年之后又將這一標準線提高到30%，目前這一標準值已經(jīng)在國際層面得到認同。為此，本文中可支付住房的標準為每月租房費用低于家庭月可支配收入的30%。在住房健康性方面，英國、美國、韓國、日本等國家的住房主管部門均對健康住房制定了功能標準和面積標準。對于功能標準，上述國家普遍要求健康住房具有足夠空間的廚房、浴室、衛(wèi)生間和下水設(shè)施。對于面積標準，國際家庭組織聯(lián)盟、國際住房和城市規(guī)劃聯(lián)合會等國際組織以及日本等東亞國家的最低人均居住面積建議多為13m2左右。在我國，住房保障對象人均住房面積的最低標準同樣為13m2。由此可見，健康住房的標準包括：①人均住房建筑面積≥13m2；②有自來水供應；③有獨立廚房；④有獨立廁所。
綜上，同時滿足健康住房標準和可支付住房標準的住房，視為可支付健康住房。本文根據(jù)“五普”“六普”“七普”個體樣本數(shù)據(jù)對新市民可支付健康住房現(xiàn)狀進行測算(圖4)。不難看出，非戶籍人口無法獲得可支付健康租賃住房的比例(即“住房貧困發(fā)生率”)大幅高于戶籍人口，合計37.8%的非戶籍人口處于住房貧困狀態(tài)，其中深圳、東莞、上海、北京的住房貧困發(fā)生率超過40%，最高的為深圳(51%)。北京、上海、廣州、深圳4座一線城市的非戶籍住房貧困人口均超過300萬，占全市住房貧困人口的比例均超過68%。
圖4?8個典型城市戶籍與非戶籍常住人口整體住房貧困發(fā)生率對比
住房貧困是基礎(chǔ)教育困境的基礎(chǔ)原因。流動人口主要居住在城中村非正規(guī)社區(qū)，基礎(chǔ)教育等公共服務匱乏，致使流動人口子女就學困難，流動人口帶子女遷移的比例較低。根據(jù)教育部數(shù)據(jù)，2020年全國有2 719.4萬流動人口子女兒童，其中1 134萬(41.7%)在城市公辦學校就讀，295.87萬(10.88%)在城市私立學校就讀，還有1 289.5萬(48%)為留守兒童，存在基礎(chǔ)教育危機。根據(jù)南都公益基金會“新公民計劃”提出的“在一起”指數(shù)(圖5)，我國流動人口子女的隨遷比例直到2019年才突破50%，基礎(chǔ)教育困境將導致貧困的代際傳遞，影響社會穩(wěn)定，也給新二元結(jié)構(gòu)治理帶來長期負面的趨勢性影響。
圖5?義務教育階段進城務工人員子女 “在一起”和“入公辦”情況
改革開放40余年來，城中村長期為新市民提供了低成本居住空間，成為我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要支撐，其歷史作用巨大，在未來很長時間內(nèi)，其功能還會延續(xù)。但當前城中村的人居環(huán)境、社會狀態(tài)和空間格局已經(jīng)不能滿足新時期共同富裕和人民美好生活需要，在某種程度上形成了超大特大城市整體現(xiàn)代化乃至中國式現(xiàn)代化進程的難點和障礙，需要更新與改造。
03 城中村改造模式的演變：排斥性問題未解
自20世紀90年代以來，我國城中村改造大致經(jīng)歷了3種模式。城中村改造最大的難題是“改不動”“改不起”“改不完”，隨著改造模式持續(xù)進步，“改不動”“改不起”已得到破解，但最后一個難題——由排斥性改造帶來的“改不完”困境迄今未得到有效解決。
3.1 1.0模式：政府主導管理模式——“改不動、改不起、改不完”
20世紀90年代以來，國內(nèi)部分城市開始涌現(xiàn)出城中村改造實踐案例，但尚未形成系統(tǒng)性更新模式。2000年，北京市政府頒布《關(guān)于加快本市綠化隔離地區(qū)建設(shè)暫行辦法》及配套政策，借助建設(shè)城市綠化隔離帶的契機，探索位于綠化隔離帶內(nèi)城中村的騰退工作，率先形成了制度化的城中村改造1.0模式，當前，該模式在北方城市仍然存在。
1.0模式以“政府主導、村民決策”的方式開展，行政力量較強，以空間再造為主要目標，市場主體和新市民尚未進入治理結(jié)構(gòu)。見圖6。
圖6?城中村改造1.0模式
一方面，政府發(fā)揮主導作用，主導改造方案、補償標準的制定，為村民提供戶籍轉(zhuǎn)變、社會保障等政策支持。城中村改造資金以“集中治理、政府融資，市區(qū)分擔、分貸分還”的原則籌措，拆遷補償、回遷復建以及建設(shè)公共設(shè)施所需的資金均由各級政府財政負擔。例如，北京北塢村改造的17.3億元總投資中，5.2億元由市、區(qū)政府承擔，其余12.1億元成本由四季青鎮(zhèn)政府及其注冊的開發(fā)公司承擔。
另一方面，村集體和村民發(fā)揮一定的基礎(chǔ)性決策作用。作為實際產(chǎn)權(quán)人，村集體和村民的意愿是決定更新過程能否推進的首要因素。城中村以村民代表大會表決的方式?jīng)Q定是否接受改造方案和補償標準。例如，《北塢村騰退改造方案》在歷經(jīng)19次修訂后，獲村民代表大會115票全票通過。通過表決后，集體和村民通過簽約搬遷的方式讓渡集體物業(yè)和住宅產(chǎn)權(quán)，獲取物業(yè)復建或貨幣補償，實現(xiàn)戶口轉(zhuǎn)變并獲取城市社會保障。
城中村更新1.0模式涉及的利益主體較少，博弈關(guān)系清晰，運作過程簡單，能夠有效保障改造秩序。然而初期模式難免存在不完善，主要存在3個方面缺陷。
一是“改不動”：改造由行政力量自上而下主導，改造阻力較大。在1.0模式下，改造要求、規(guī)劃方案和動遷工作均由政府自上而下主導，村集體和村民處于相對被動的地位。在財政資金有限的情況下，村民補償標準也相對較低，缺少改造的動力和積極性，容易產(chǎn)生較多“釘子戶”。這樣的博弈過程將耗費較高的交易成本，容易引發(fā)社會抗爭事件，改造工作面臨較大阻力。
二是“改不起”：高度依賴財政投入，資金運轉(zhuǎn)不可持續(xù)。在1.0模式下，地方政府財政需要承擔回遷復建、補償安置等改造成本，很難大規(guī)模推動城中村改造。有限的資金往往優(yōu)先用于拆遷補償和回遷住房建設(shè)，導致基礎(chǔ)設(shè)施和公共空間的品質(zhì)大打折扣。例如，北塢村改造后配套教育設(shè)施建設(shè)滯后于住房建設(shè)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。
三是“改不完”：不考慮新市民的居住需求，流動人口被驅(qū)趕到其他村莊，導致城中村不斷再生問題出現(xiàn)。1.0模式重視空間品質(zhì)的提升，但更新后為村民建設(shè)的回遷房面積較大(如北塢村改造為村民復建的住房面積均在180～280 m2)，不少村民用于出租時，高昂的租金不符合村內(nèi)原有新市民租戶的需求，原有租客不得不外遷再次尋找廉價住房，并聚集形成新的城中村。例如，北塢村改造完成后，大量新市民租戶“以腳投票”，遷往附近的南平莊村，致使南平莊村人口短期內(nèi)從3000多增長到2萬人，迅速形成新的城中村。與此同時，北塢村改造后村民用于出租的住房成為無效供給，出租率一度降至僅30%左右，村民資產(chǎn)性收入嚴重下降。
3.2 2.0模式：排斥性治理模式——“改得動、改不起、改不完”
2008年，國土資源部與廣東省合作開展舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的“三舊”改造試點工程。在“三舊”改造試點背景下，深圳于2009年出臺《深圳市城市更新辦法》等系列政策，標志著2.0模式形成。
2.0模式的基本特征是“政府引導、市場運作、村集體決策”，兼顧空間目標和經(jīng)濟目標，但新市民尚未進入治理結(jié)構(gòu)。見圖7。
圖7?城中村改造2.0模式
一是地方政府制定制度規(guī)范，“掌舵”而非“劃槳”。在2.0模式下，地方政府不再對動遷、補償、復建等工作親力親為，而是規(guī)范城中村改造的申報規(guī)則與審批流程，制定無償移交公共用地、保障房配建等比例要求，為村民提供社會保障等市民福利。政府對開發(fā)商的利潤、村民物業(yè)的補償標準未做剛性管控，給予市場和村集體談判協(xié)商的巨大空間，有效地調(diào)動了市場和社會的積極性。
二是市場主體承擔改造成本，主導具體實施。2.0模式鼓勵市場資本進入更新項目，開發(fā)商可按規(guī)定流程與村集體、村民協(xié)商改造方案和補償標準，投入資金進行拆除重建，獲取融資地塊用以平衡成本和盈利。
三是村集體與村民是重要的決策主體，擁有比1.0模式更大的決策權(quán)。在2.0模式下，村集體可依據(jù)政策要求，以集體決策的方式?jīng)Q定是否申請或接受更新、與哪家開發(fā)商合作、是否同意補償標準等，并在自愿原則下簽約讓渡產(chǎn)權(quán)。
2.0模式的關(guān)鍵進步在于將城中村改造由管理推向了治理。隨著市場主體進入城中村更新，政府資金壓力大大緩解，村集體和村民所能獲得的補償標準也明顯提升，破解了“改不動”的關(guān)鍵難題。但2.0模式同樣存在兩方面不足。
一是“改不起”：政府“元治理”作用缺失，市場失序，城市整體利益受損。在2.0模式下，開發(fā)商與村集體得以自由談判補償標準，導致實踐中往往無視建筑的合法性，均按照現(xiàn)狀建筑面積進行補償。例如，深圳大沖村改造中村民戶均補償960 m2，打造了一批“億元戶”。開發(fā)商和村民通過城中村更新獲得了較高的收益，但在宏觀上迫使城市付出了高昂成本。高昂的補償復建成本導致開發(fā)商需要更多的融資面積來平衡成本與盈利，容積率不斷突破規(guī)劃上限，公共設(shè)施負擔持續(xù)加重。例如，大沖村改造完成后，毛容積率突破4.0，凈容積率高達7.76。深圳城中村改造的高補償模式使得改造后的寫字樓和商品房價格高企，營商成本和生活成本已經(jīng)遠遠超過企業(yè)和社會可以承擔的范圍，導致深圳不斷出現(xiàn)企業(yè)外遷、人才外流等現(xiàn)象。過高的補償提高了城市的發(fā)展成本，這樣的改造模式是城市“改不起”和無法承擔的，不利于城市的整體利益和可持續(xù)發(fā)展。
二是“改不完”：排斥中低收入新市民，導致城中村再生。與1.0模式類似，2.0模式依然沒有考慮新市民的居住需求。例如，大沖村改造后復建的回遷房套均面積為121.5 m2，房價超過15萬元/m2，平均月租金高于300元/m2，高額的居住成本排斥和驅(qū)離原有租戶，租戶外遷又催生或固化了其他城中村，“改不完”的困境依舊存在，同步造成村民出租率的下降，帶來資產(chǎn)性收入損失。
3.3?3.0模式：依法治理模式——“改得動、改得起、改不完”
在2009年廣東省推行“三舊”改造試點背景下，廣州也在持續(xù)探索完善城中村改造政策。2015年，廣州成立城市更新局，并出臺《廣州市城市更新辦法》及其配套實施辦法，標志著廣州開始形成3.0模式雛形；2020年，《中共廣州市委 廣州市人民政府關(guān)于深化城市更新工作推進高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》及配套指引出臺，標志著較為完備的3.0模式正式形成。
3.0模式的主要特征是“依法治理、市場實施、村民決策、新市民參與”，在一定程度上統(tǒng)籌實現(xiàn)空間目標、經(jīng)濟目標和社會目標。見圖8。
圖8?城中村改造3.0模式
一是依法治理。政府不僅規(guī)范了城中村更新的審批流程、實施細則，還明確了依法補償復建標準，對更新成本進行管控，形成了城中村更新的運作框架。特別是吸取深圳教訓，復建面積由“補現(xiàn)狀”降為“補合法”面積，極大地降低了改造成本，維護了城市的整體利益。
二是市場實施。合作企業(yè)可根據(jù)政策規(guī)定流程，通過村集體表決程序進入更新項目，承擔改造成本，依據(jù)審批通過的改造實施方案推進拆遷、復建工作，并通過融資地塊平衡改造成本，獲取合理利潤。
三是村集體、村民決策，外來租戶的居住需求被納入考慮。村集體召開村民代表大會對改造實施方案等進行集體表決，表決通過后，村民可自愿選擇與開發(fā)商簽約并讓渡產(chǎn)權(quán)，獲取復建補償、戶口轉(zhuǎn)變和市民福利。同時，《廣州市深化城市更新工作推進高質(zhì)量發(fā)展工作方案》明確提出“滿足村民、外來人口轉(zhuǎn)化為‘新市民’的需求”；《廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局 廣州市規(guī)劃和自然資源局關(guān)于城市更新項目配置政策性住房和中小戶型租賃住房的意見》更明確地提出，城中村復建安置區(qū)用于建設(shè)小戶型住房的建筑面積不低于總住宅建筑面積的25%，并倡導多建設(shè)30m2以下的集體宿舍、單間宿舍。城中村新市民租戶的居住需求在一定程度上被納入考慮，體現(xiàn)了3.0模式在包容性上的進步。
在2.0模式的基礎(chǔ)上，3.0模式的主要創(chuàng)新體現(xiàn)在政府合理限定了村民的補償標準和市場主體的合法利潤，有效管控城中村改造的成本，破解了“改不起”難題，這也是法治思想的重要體現(xiàn)。
雖然“改不動”“改不起”兩大難題已經(jīng)在3.0模式中得到破解，3.0模式也開始考慮新市民的居住需求，但是“改不完”難題未得到根本解決。3.0模式呼吁將村民用于出租的回遷房建設(shè)為小戶型健康住房，但當前政策更多地采用“鼓勵”的態(tài)度，新市民的居住需求仍然缺乏制度性保障，新市民參與程度尚處于所謂“公眾參與階梯”的較低層次。
04 推進包容性城中村改造破解新二元結(jié)構(gòu)
從上文分析可以看出，新市民可支付健康住房困境是新二元結(jié)構(gòu)治理的關(guān)鍵難點，而城中村改造實踐模式演化至今，仍未能解決對新市民的排斥性問題。因此，只有構(gòu)建包容性城中村改造模式，聯(lián)動解決新市民住房和城中村問題，才能真正破解新二元結(jié)構(gòu)。
4.1?新二元結(jié)構(gòu)一體化需要尋找聯(lián)動破解之道
在當前政策體系下，保障性租賃住房是解決新市民、青年人住房困難的主要政策手段，但從各大城市的實踐來看，其供給規(guī)模難以滿足全體新市民的需求。2021年，《國務院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》明確了保障性租賃住房要“以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金”“堅持供需匹配”。隨后，各大城市分別印發(fā)了保障性租賃住房的實施意見，明確“十四五”期間保障性租賃住房的建設(shè)籌集規(guī)模目標(表2)。按照各城市“十四五”規(guī)劃，實現(xiàn)全體新市民住有所居至少需要等到2050年以后，深圳甚至需要上百年時間。
表2?北京、上海、廣州、深圳按照“十四五”規(guī)劃設(shè)置的保障性租賃住房建設(shè)籌集規(guī)模目標
可見，繞開城中村解決新市民可支付健康住房問題是困難的，也是割裂的。在新市民可支付健康住房和城中村改造這對矛盾中，新市民住房問題是剛性的，是主動因，如果這一問題無法解決，城中村問題就會不斷再生，也就難以完成《國務院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》中“防止出現(xiàn)新的城中村”的重要目標。同時，這對矛盾也互相孕育著生機和活力：既然在過去長達40年的時間里，城中村可以自組織地為數(shù)以億計的非戶籍人口提供可支付住房，人們就需要尊重歷史選擇，延續(xù)本地村民和新市民租戶的合作關(guān)系。需要做的是借助城中村改造的機會，變可支付非健康住房為可支付健康住房，變非正規(guī)住房為合法住房，尋找新市民住房和城中村改造的聯(lián)動破解之道，最終促進新二元結(jié)構(gòu)一體化。
4.2?創(chuàng)新4.0模式：包容性改造模式——“改得動、改得起、改得完”
2023年4月28日，中共中央政治局召開會議指出，“在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造”。同年7月，《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》明確提出“將城中村改造與保障性住房建設(shè)相結(jié)合”“鼓勵將村民富余的安置房以小戶型為主單獨設(shè)計、集中建設(shè)并長期租賃用作保障性租賃住房”。這為構(gòu)建包容性改造模式，即城中村改造與保障性租賃住房同步推進的城中村改造新模式提出了指導要求，賦予了城中村改造新的歷史使命。
要充分利用城中村改造后的村民租賃住房(以下簡稱“民租房”)，創(chuàng)新保障性租賃住房的供給模式。城中村改造后，補償給村民的回遷面積往往大于自住所需，自住富余部分用于出租，以獲得資產(chǎn)性收入，這是城中村改造的一個普遍現(xiàn)象。包容性城中村改造的關(guān)鍵在于改革民租房的設(shè)計范式，以新市民、青年人可支付健康住房需求為目標，規(guī)劃和設(shè)計民租房。已有研究曾對新市民需求做出調(diào)查和測算，表明72%的新市民能夠租得起20～60 m2的住房。多數(shù)新市民、青年人更加青睞小面積租賃住房，也更傾向于整租，改造前城中村住房小面積、低租金、整租的特點正好匹配了這一群體的租賃需求。那么，解決新市民住房問題最有效的路徑就是將既有的非正規(guī)隱形市場正規(guī)化、顯性化，將村民自住富余的、用于出租的住房面積規(guī)劃建設(shè)成小面積可支付健康住房，直接在城中村更新改造的過程中解決新市民住房供給問題，并防止城中村再生。這一方式已經(jīng)在廣州里仁洞村等案例開展初步實踐。改造后，民租房可獨棟建設(shè)管理，并根據(jù)村民意愿，將民租房性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰赓U住房性質(zhì)，控制租金，由政府專業(yè)機構(gòu)統(tǒng)一運營。這些民租房天然符合保障性租賃住房以中小戶型為主的要求，大規(guī)模的民租房將成為解決保障性租賃住房供給不足問題的主要渠道。
這樣，我國可以逐步形成公租房、集租房(商租房)和民租房“三足鼎立”的超大特大城市保障性租賃住房供給新格局。公租房主要服務于引進的人才和城鎮(zhèn)最低收入家庭；集租房(商租房)主要服務于收入較高的年輕人及未有孩子的家庭；民租房則服務于40%～60%的中高收入、中等收入和中低收入新市民家庭。
城中村改造4.0模式形成了“政府元治理、市場實施、村民決策、新市民住有所居”的治理結(jié)構(gòu)(圖9)，是帕累托改進方案。對于新市民和青年人來說，獲取了穩(wěn)定的可支付健康住房；對于村民而言，增加了資產(chǎn)性收入進而有效提升村民改造意愿；對于地方政府而言，不必大量新建保障性租賃住房，無需新增土地和建筑面積，不僅有利于土地集約節(jié)約利用和減量發(fā)展，還能夠降低財政支出，使增加的市場成本和社會成本最小化。
圖9?構(gòu)建城中村改造4.0模式
從可行性來看，已有研究以廣州為例測算了民租房的供給規(guī)模。結(jié)果表明，在每戶村民自住房面積為100m2的情況下，一共可供給402.5萬套民租房，其中包括100.6萬套20m2的住房、161萬套40m2的住房和140.9萬套60m2的住房。若這些民租房全部轉(zhuǎn)化為保障性租賃住房，可以完全覆蓋廣州新市民375.16萬套保障性租賃住房需求，實現(xiàn)全體市民住有宜居。
4.3? 破解新二元結(jié)構(gòu)，推動中國式現(xiàn)代化的有關(guān)建議
通過包容性城中村改造與保障性租賃住房同步推進，可有效解決新市民可支付健康住房問題，在破除中心城區(qū)與城市邊緣區(qū)城中村之間空間二元結(jié)構(gòu)的同時，也緩解了本地市民與外來人口之間的社會二元結(jié)構(gòu)矛盾，使新的城中村失去市場基礎(chǔ)，解決了城中村不斷再生的難題，促進了新二元結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)破解。在此基礎(chǔ)上，需進一步采取3大策略，通過破解新二元結(jié)構(gòu)促進中國式現(xiàn)代化。
一是推動公共服務均等化。在實現(xiàn)新市民有穩(wěn)定住所之后，市民化的推進需要以常住人口為標準配置和設(shè)計基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務。在各項公共服務中，對新市民最為重要是子女教育服務。城中村改造4.0模式要求規(guī)劃建設(shè)中小學等基礎(chǔ)教育學校，并對新市民完全開放，完善覆蓋所有常住人口的基礎(chǔ)教育服務，提升“在一起”指數(shù)和“入公辦”指數(shù)，促進二代移民教育水平的提升和人力資本的持續(xù)積累。在實現(xiàn)家庭化遷移后，新市民將提升對未來的穩(wěn)定預期，增強其自我發(fā)展的意愿，并不斷擴展社會網(wǎng)絡(luò)，增進社會融入，最終實現(xiàn)市民化，實現(xiàn)新二元結(jié)構(gòu)的徹底破解。
二是促進新市民人力資本積累。人力資本包括智力資本和健康資本，可支付健康住房積累了外來人口的健康資本，教育培訓則是智力資本持續(xù)積累的有效抓手。包容性城中村改造要將社區(qū)培訓中心視為一項重要的基礎(chǔ)設(shè)施進行規(guī)劃建設(shè)，對于常住人口較多、村域范圍較大的城中村，可建設(shè)社區(qū)學?；蚵毠W校。同時，地方政府就業(yè)培訓制度應與戶籍、就業(yè)單位脫鉤，建立包容外來人口的培訓體系。社區(qū)培訓中心通過定期了解城中村居民的培訓需求，在政府的支持下提供針對性的培訓服務，不僅可以提升新市民的就業(yè)能力，促進其勞動技能與先進制造業(yè)等高效率新興產(chǎn)業(yè)相匹配，使其向技術(shù)型產(chǎn)業(yè)工人、手工業(yè)工匠及新型業(yè)態(tài)從業(yè)者轉(zhuǎn)變，還可以提升外來人口的城市生活質(zhì)量和社會融入能力。
三是改革市民化考核指標。長期以來，學界和政府把戶籍制度改革作為市民化研究的重點及突破口，將常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率“兩率一致”作為市民化目標。由于中國特殊的國情和歷史邏輯，中國超大特大城市難以在短期內(nèi)實現(xiàn)戶籍制度改革的根本突破和全面推進，但公共服務均等化卻在不同的城市以不同方式持續(xù)推進。因此，“兩率一致”的目標已經(jīng)不能客觀反映市民化進程，建議創(chuàng)新建立雙考核指標體系，將可支付健康住房覆蓋率、新市民與子女“在一起”指數(shù)作為市民化的評價方法，為推動新型城鎮(zhèn)化提供機制保障。
結(jié) 語
在當前“城鎮(zhèn)化推動工業(yè)化”的現(xiàn)代化動力機制下，以包容性城中村改造為抓手，系統(tǒng)破解超大特大城市新二元結(jié)構(gòu)具有重要意義。包容性城中村改造一方面能提供健康的宜居空間和優(yōu)質(zhì)的宜業(yè)環(huán)境，另一方面能促進新市民人力資本積累，提供高素質(zhì)就業(yè)隊伍，這將有效推動高水平的新型城鎮(zhèn)化，進而有效促進技術(shù)創(chuàng)新，吸引創(chuàng)新企業(yè)家“用腳投票”，推動建立高效率的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)空間、人口和產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動發(fā)展，促進新型工業(yè)化高質(zhì)量發(fā)展，最終為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化、全面建成社會主義現(xiàn)代化強國提供堅實支撐。
（來源：規(guī)劃中國）
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