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文/鄭德高　中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長、教授級高級城市規(guī)劃師，中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)理事

新中國成立以來特別是改革開放40多年以來，中國的城市規(guī)劃建設(shè)取得了舉世矚目的發(fā)展成就，但伴隨高速發(fā)展帶來的交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施老化、安全韌性、城市活力不足等問題也日益凸顯。隨著當前國內(nèi)外發(fā)展局勢的快速變化和全球經(jīng)濟社會的深度轉(zhuǎn)型，城市發(fā)展的動力、模式、方向也隨之不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，呈現(xiàn)出新的特征與挑戰(zhàn)。如何更加科學(xué)客觀地認識城市發(fā)展階段的時代特征與內(nèi)在規(guī)律，對于理解轉(zhuǎn)型期的城市發(fā)展并提供與該階段相應(yīng)的精準指引，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、中國城市發(fā)展的新階段特征

（一）發(fā)展導(dǎo)向：從“增長主義”轉(zhuǎn)向“結(jié)構(gòu)主義”

20世紀90年代中后期以來，全球經(jīng)濟地域分工及中國城市發(fā)展制度環(huán)境的重塑催生了增長主義的城市發(fā)展戰(zhàn)略，以經(jīng)濟增長為第一要務(wù)、以工業(yè)化大推進為主要增長引擎、以出口導(dǎo)向為主要經(jīng)濟增長方式等成為該階段的典型特征。增長主義主導(dǎo)下的快速發(fā)展不僅幫助中國創(chuàng)造了經(jīng)濟高速增長與城市發(fā)展建設(shè)的“奇跡”，但也導(dǎo)致了經(jīng)濟、社會、生態(tài)、治理等方面的隱憂。2020年之后，隨著國內(nèi)外環(huán)境的變化，城市化、工業(yè)化也進入到新的結(jié)構(gòu)調(diào)整期。經(jīng)濟發(fā)展減速、城市建設(shè)用地年均增量下降、國有建設(shè)用地供應(yīng)年均增速降低，城市發(fā)展從增量擴張轉(zhuǎn)向存量為主導(dǎo)的特征日益凸顯。

不同于強調(diào)總量提升的“增長主義”，“結(jié)構(gòu)主義”將包含空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)等在內(nèi)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為新的動力源。既包括尋找工業(yè)化的新動力源，從投資驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型，也包括通過城市更新、市民化等手段，尋找城市發(fā)展的新動力源（表1）。針對上述種種轉(zhuǎn)變要求，探索城市更新新模式、培育啟動新的創(chuàng)新驅(qū)動力，成為發(fā)展視角下當前階段規(guī)劃的核心需求。

表1“增長主義”與“結(jié)構(gòu)主義”的內(nèi)涵對比表

（二）城市擴張：從快速增長轉(zhuǎn)向存量為主

截至2019年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已跨越60%的重要門檻，至2023年末，這一比例進一步提高至66.16%。按照規(guī)律，城鎮(zhèn)化率超過60%后將進入增速相對穩(wěn)定的新時期。從城鎮(zhèn)化率的增速看，改革開放40多年來，我國前30多年城鎮(zhèn)化率經(jīng)歷了年均1.5%的高速增長，但2020—2023年，城鎮(zhèn)化率的年均增速下降到0.75%。從用地供給上看，一是新增建設(shè)用地供給呈現(xiàn)持續(xù)下降。城市建設(shè)用地年增量從2010—2015年的2365平方公里降到2015—2020年的1064平方公里。二是存量用地供給呈現(xiàn)快速上升。2018—2022年，全國消化批而未供土地1372萬畝、處置閑置土地436萬畝。目前，全國建設(shè)用地供應(yīng)總量中，盤活利用存量部分已經(jīng)占1/5，部分地方甚至達到一半。

根據(jù)以上趨勢，我國城市發(fā)展正在經(jīng)歷由增量發(fā)展轉(zhuǎn)向增存并舉發(fā)展，最終進入城鎮(zhèn)化率趨于穩(wěn)定，以存量土地為主的城市更新時期。截至2023年12月，我國頒布實施的市區(qū)級城市更新專項規(guī)劃已超過20部，頒布地包括廣州、深圳、北京、成都、重慶、寧波等。加快以城市更新推動空間品質(zhì)提升、民生短板改善、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、活力與魅力彰顯，推動城市高質(zhì)量發(fā)展成為未來重要方向。

（三）城市經(jīng)營：從土地財政轉(zhuǎn)向更加多元的財政來源

中國城市發(fā)展建設(shè)取得的巨大成就離不開土地財政的重要支撐，但伴隨經(jīng)濟發(fā)展與房地產(chǎn)市場供求關(guān)系的新變化，城市政府面臨著日益增長的財政壓力。一是土地財政斷崖下降，土地開發(fā)高利潤時代結(jié)束。近十年來，全國賣地收入最高的是2020年下半年，半年時間賣地收入超過3萬億元；2023年上半年大幅減少，預(yù)計回到2015年左右的水平。二是城市建設(shè)財政支出持續(xù)增加、負擔加重。過去存量城鎮(zhèn)化人口的公共服務(wù)欠賬較多，相應(yīng)財政支出持續(xù)增長，城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給數(shù)量和標準亟須大幅提升。三是城市將進入城市更新微利潤時代。開發(fā)周期長，從確定實施主體、制定實施方案、調(diào)整控規(guī)、方案深化、建設(shè)施工、驗收運營，周期通常在5年以上；回報周期長，因為初期投資成本大，通常需要實力、能力和資金等綜合實力較強的團隊參與，并且營利點依賴出租、自持業(yè)態(tài)等。在此背景下，城市如何擺脫對土地財政的依賴，實現(xiàn)更加可持續(xù)的經(jīng)營模式的重要性不言而喻。這要求城市政府在財政收入多元化、公共服務(wù)效率提升以及創(chuàng)新城市運營模式等方面進行深入探索和實踐，以拓寬財政來源，增強城市發(fā)展的內(nèi)生動力。

（四）設(shè)施供給：從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”

隨著我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，人民對美好生活的向往變得更加強烈，不同人群的需求日趨多元。一是多元人群差異化的需求更加顯著。這要求城市服務(wù)配套、設(shè)施供給不僅要解決“有沒有”的問題，更要聚焦“好不好”和“優(yōu)不優(yōu)”，即從數(shù)量的擴張轉(zhuǎn)向質(zhì)量的提升，亟須探索應(yīng)對人群需求的差異化設(shè)施供給及品質(zhì)升級。二是四億中產(chǎn)階級的品質(zhì)需求升級強烈。中產(chǎn)階級這一群體越來越傾向于理性和可持續(xù)的消費模式，追求更高質(zhì)量的生活方式。當前，“15分鐘生活圈”、浙江省的“美麗系列”、未來社區(qū)、城市更新行動以及兒童友好城市、青年發(fā)展型城市等，均是通過改善居住環(huán)境、補足公共服務(wù)設(shè)施短板、供給精細化的服務(wù)配套，提高居民生活質(zhì)量的有益實踐。

（五）區(qū)域發(fā)展：從單一城市發(fā)展轉(zhuǎn)向區(qū)域一體化協(xié)同

黨的十八大以來，國家提出共建“一帶一路”倡議，頒布了“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長江經(jīng)濟帶發(fā)展”“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”“長三角一體化發(fā)展”等多項區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這些戰(zhàn)略不僅為各區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展注入了新動力，也為實現(xiàn)“國內(nèi)國際雙循環(huán)”、建設(shè)“全國統(tǒng)一大市場”等提供了堅實的支撐。

伴隨福州、南京、長株潭、重慶、成都、武漢、西安、杭州、沈陽和鄭州10個都市圈發(fā)展規(guī)劃的相繼批復(fù)，中國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略正逐步深化，展現(xiàn)出更加精細化和系統(tǒng)化的規(guī)劃布局。預(yù)計到2035年，城市群、都市圈內(nèi)將承載約70%的城鎮(zhèn)人口，超大特大城市周邊形成的城市群、都市圈將成為中國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。依托城市群創(chuàng)新一體化發(fā)展體制機制，推進區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的優(yōu)化重組，統(tǒng)籌推進基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)布局、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、公共服務(wù)共享、生態(tài)共建環(huán)境共治等，正在成為新時期推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。

（六）城市規(guī)模：從普遍增長轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)分化

在當前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，城市人口規(guī)模的普遍增長正逐步讓位于結(jié)構(gòu)性的分化，有待形成城市體系的頂層設(shè)計和分類應(yīng)對。一是城市人口向超特大城市和縣城兩端集聚。一方面，21個超特大城市城鎮(zhèn)人口2.43億人，占全國城鎮(zhèn)人口比重26.9%；2010—2020年，21個超特大城市的城鎮(zhèn)人口增量7387萬人，占全國城鎮(zhèn)人口增量2.36億人的31.2%，其中市轄區(qū)人口增長2989萬，占增量1.28億人的23.38%。另一方面，縣域成為城鎮(zhèn)化的主要載體，1866個縣域單元城鎮(zhèn)人口總量3.64億人，占全國城鎮(zhèn)人口比重40.4%；2010—2020年，縣域的城鎮(zhèn)人口增量5770萬人，占全國城鎮(zhèn)人口增量的24.4%。二是東北城市、邊境口岸城市出現(xiàn)人口收縮。過去十年間，全國337個地級及以上城市中，150個城市的市域人口減少3637萬。從“六普”到“七普”期間，東北地區(qū)人口負增長城市增加了42個，占全國新增人口負增長城市總數(shù)的2/3，遼寧、吉林、黑龍江常住人口分別下降2.64%、12.31%、16.87%，37座市轄區(qū)人口和城市人口同步減少的城市中，東北三省占據(jù)其中24座；全國陸路邊境口岸城市中，21個存在人口負增長問題，流出人口總規(guī)模達到586萬，占邊境城市總?cè)丝诒戎貫?4.4%。

二、新階段下中國城市發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

（一）經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量，亟須探索動力轉(zhuǎn)型、活力提升與財政可持續(xù)的發(fā)展路徑

根據(jù)康波周期理論，當前我國正處于經(jīng)濟調(diào)整和城市更新相疊加的時期，面臨來自城市核心動能、創(chuàng)新活力與多元稅源等多方面的轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。一是城市核心功能聚焦不足，競爭壓力加劇。盡管近年來國內(nèi)經(jīng)濟恢復(fù)向好態(tài)勢明顯，消費、旅游等多項觀測指標全面超過2019年同期，但在產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、文化軟實力等核心功能領(lǐng)域，我國城市仍普遍存在一定短板，同質(zhì)化競爭壓力加劇。二是創(chuàng)新發(fā)展動能不足，高質(zhì)量發(fā)展亟待助力。我國城市基礎(chǔ)科研投入占比普遍偏低，上海、深圳、成都等國內(nèi)主要城市的基礎(chǔ)研究投入占研發(fā)經(jīng)費比重分別為10.2%、7.3%、7.2%，遠低于東京、波士頓、紐約等全球城市（15%左右）。三是城市財政收支壓力增大，探索財政可持續(xù)模式迫在眉睫。2023年，我國土地財政收入相比2021年下降33.4%，老齡化問題等進一步增加了財政支出壓力；在傳統(tǒng)土地財政和“大拆大建”模式難以為繼后，亟須探索建立地方政府的主體稅種，以增強長期的現(xiàn)金流保障。

（二）城市人口低增長、老齡化壓力不斷增大，面向多元人群需求的精準化供給有待提升

當前，我國人口迎來“負增長”拐點并進入深度老齡化社會，城市人口持續(xù)向兩端集聚，公共服務(wù)與公共空間面臨配置不足等挑戰(zhàn)。一是面向多元人群的精準化供給不足。2億新市民、青年人，約70%的人只能在城市租房居住，面臨居住品質(zhì)較差、住房困難突出等問題；2億城鎮(zhèn)老舊小區(qū)居民，普遍面臨住區(qū)設(shè)施老化、功能不健全、安全隱患多等問題；2億老年人群體，普遍面臨住房適老化設(shè)施不足、居家養(yǎng)老支撐不足等問題；2億兒童，普遍面臨安全、健康的生活環(huán)境匹配不足等問題。二是精神文化需求升級下的“非標化”場景供給缺失，目前我國主力消費群體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧s2.6億的“Z世代”群體，城市原有的標準化空間已不能滿足需求，需要搭建更多非標空間場景，煥發(fā)人的在場性。

（三）氣候變化與公共安全不確定性增加，面臨應(yīng)急防災(zāi)和安全保障能力不足的挑戰(zhàn)

面對趨多增強的極端天氣和公共安全事件，城市的應(yīng)急管理機制、應(yīng)急設(shè)施基礎(chǔ)、各類生命線工程建設(shè)仍然相對滯后，亟須強化風險防控與韌性應(yīng)對。一是基礎(chǔ)設(shè)施安全運行風險增加。截至2023年底，我國城市供水管道總長約112.2萬公里，排水管道總長約93.36萬公里。城市生命線設(shè)施總量大、密度高、運行年限長，易導(dǎo)致災(zāi)害耦合、風險疊加和損失放大。二是消防安全隱患突出。截至2023年末，我國電動自行車市場保有量已達4億輛， 2023年全國共接報電動自行車火災(zāi)2.1萬起，已成為主要的火災(zāi)風險，且呈現(xiàn)不斷上升趨勢。三是排水防澇等水安全隱患較大。近年來，鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害、海河“23·7”流域性特大洪水、洞庭湖洪水高漲決堤等災(zāi)害事件頻發(fā)，極端降雨頻次和強度逐年上升而水空間調(diào)蓄能力不足，易引發(fā)內(nèi)澇、山洪、崩塌等次生災(zāi)害，進一步威脅城市安全。四是應(yīng)急避難空間儲備不足。城市應(yīng)急避難空間存在總量不足、分布不均等問題，人均避難場所面積普遍低于1.5平方米，平急功能轉(zhuǎn)換考慮不足。

（四）歷史地區(qū)人居環(huán)境品質(zhì)有待提升，面臨活化利用不足和歷史風貌不連續(xù)的挑戰(zhàn)

當前，我國對歷史文化保護傳承的要求逐步明確，但仍然面臨人居環(huán)境提升的挑戰(zhàn)，深厚文化底蘊尚未轉(zhuǎn)化為城市競爭力。一是歷史保護形式趨同、活力流失，注重物質(zhì)環(huán)境的“博物館式”保護而忽視歷史文脈和社區(qū)結(jié)構(gòu)的活態(tài)延續(xù)，導(dǎo)致部分歷史街區(qū)空心化嚴重，原真性與活力保留不足。同時，面向活化利用的產(chǎn)權(quán)政策、建設(shè)標準要求相對滯后，難以激發(fā)多元主體積極性。二是歷史保護規(guī)劃傳導(dǎo)性不足，建控地帶與周邊環(huán)境尚缺乏有效統(tǒng)籌管控，易出現(xiàn)大量高層或風貌不協(xié)調(diào)建筑，導(dǎo)致遺產(chǎn)保護傳承“盆景化”。三是保護范圍劃定過于碎片化，部分城市歷史文化街區(qū)僅按照最小面積要求劃定，致使平均保護面積僅十余公頃，歷史風貌連續(xù)性與整體格局保護力度不足。

（五）城市建設(shè)步入增存并舉階段，面臨空間資產(chǎn)盤活和更新資金來源的挑戰(zhàn)

當前，我國城市新增建設(shè)用地持續(xù)下降而存量建設(shè)用地快速上升，大量存量空間資源亟待盤活，更新主體與資金渠道尚需拓展。一是大量低效老舊空間和閑置資產(chǎn)亟待改造。例如，杭州市區(qū)、寧波市區(qū)、廣州六區(qū)更新資源分別為422平方公里、538平方公里、261平方公里，占“三調(diào)”城鎮(zhèn)建設(shè)用地比例分別為37%、55%、34%。二是多元更新資金渠道有待建立。城市更新項目的開發(fā)周期通常在5年以上，初期投資成本大且回報周期較長，多處于“微利潤”運營狀態(tài)；需要挖掘多元資金來源，補貼找一點、政府出一點、市場募資、百姓籌資，創(chuàng)新政府和市場“成本共擔、利益共享”的綜合成本收益平衡模式。三是城市更新政策有待創(chuàng)新、參與門檻較高。城市更新面向各類物業(yè)權(quán)利人的統(tǒng)籌難度較大、協(xié)調(diào)周期較長，對居民主導(dǎo)、政企合作等合作化更新改造模式的政策力度不足；綜合整治類改造項目常見的土地確權(quán)、產(chǎn)權(quán)注銷、用途改變、不合規(guī)用地處理等問題尚缺乏制度安排，一定程度上導(dǎo)致項目啟動困難。

（六）城市轉(zhuǎn)型要求轉(zhuǎn)變治理方式，精細化、智慧化、協(xié)同化機制有待完善

城市治理方式逐漸由過去的單線條轉(zhuǎn)向制度化、精細化，但基層治理的精細化、智慧化、協(xié)同化機制仍有待建立。一是對數(shù)據(jù)資源的整合利用關(guān)注不足。數(shù)據(jù)資源跨層級和跨部門共享流通不暢，統(tǒng)籌城市“人地房財”、設(shè)施、空置率等的數(shù)據(jù)底座尚未完全建立。二是人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新興技術(shù)與基層街道社區(qū)的融合不足。城市基礎(chǔ)設(shè)施和交通的智能化水平偏低。三是基層治理行政資源不足、財政資源有限。全國城市物業(yè)管理覆蓋率平均僅為68%，疫情防控期間出現(xiàn)1名專職社工對應(yīng)700位社區(qū)居住人員的“高負荷”運轉(zhuǎn)情況，面向電動車治理等新興問題，城市基層管理空白和管理交疊并存。

三、中國城市高質(zhì)量發(fā)展的方向與行動建議

圍繞新階段特征及核心挑戰(zhàn)，結(jié)合黨的二十大報告等相關(guān)要求，中國城市高質(zhì)量發(fā)展的路徑方向應(yīng)圍繞實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的目標，用好城市的規(guī)模集聚優(yōu)勢和核心功能引領(lǐng)優(yōu)勢，發(fā)揮空間治理改革的突破和先導(dǎo)作用，重點從韌性、宜居、創(chuàng)新、綠色、人文、智慧六大維度，加快建設(shè)中國式現(xiàn)代化城市。

（一）提升城市韌性，加快建設(shè)高質(zhì)量的韌性安全城市

圍繞韌性城市建設(shè)，全面提升城市各類基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)、減災(zāi)、抗災(zāi)、應(yīng)急救災(zāi)能力和極端條件下快速恢復(fù)能力。一是改善城市空間韌性，加強不確定性災(zāi)害的空間應(yīng)對。推進分布式水、電、氣、熱等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強基礎(chǔ)設(shè)施對災(zāi)害的韌性應(yīng)對能力。推動城市設(shè)施平時功能和應(yīng)急功能的有機結(jié)合，加強隔離設(shè)施、醫(yī)療應(yīng)急設(shè)施、交通市政設(shè)施等平急兩用設(shè)施建設(shè)。二是加強城市設(shè)施韌性，實現(xiàn)風險防控從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動預(yù)防。統(tǒng)籌推進燃氣、供水排水等老舊市政設(shè)施的有機更新，及時排查和消除安全隱患。在地級及以上城市全面實施城市生命線工程，推動地下管網(wǎng)、橋梁隧道、窨井蓋等完善配套物聯(lián)智能感知設(shè)備加裝和更新。統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，建設(shè)源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標應(yīng)急的城市排水防澇工程體系，補齊城市防洪排澇設(shè)施欠賬。三是加強城市應(yīng)急韌性，完善城市應(yīng)急管理機制。充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和各相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建政府引導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的城市安全風險治理模式，增強城市基層和社區(qū)韌性。

（二）提升城市宜居性，持續(xù)推動好房子、好小區(qū)、好社區(qū)和好城區(qū)迭代建設(shè)

堅持人民城市人民建、人民城市為人民，把握人民更加多元化、個性化、品質(zhì)化的需求，促進社會和諧發(fā)展、化解社會矛盾、激發(fā)社會活力。一是下力氣建設(shè)好房子、滿足多樣居住需求。引導(dǎo)建筑師精心設(shè)計好戶型，鼓勵企業(yè)研發(fā)好產(chǎn)品、好材料、好設(shè)備，推動多行業(yè)跨界協(xié)同，合力建造綠色、低碳、智能、安全的好房子。建立房地產(chǎn)發(fā)展新模式，讓商品住房回歸商品屬性，滿足改善性住房需求；加大保障性住房建設(shè)和供給，讓工薪收入群體逐步實現(xiàn)居者有其屋。二是“小切口”改善“大民生”，扎實推進老舊小區(qū)改造，全面提升居住幸福感。推動解決老舊小區(qū)加裝電梯、停車等難題，推進“樓道革命”“環(huán)境革命”“管理革命”，推動打造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造“升級版”。三是以“安全健康、設(shè)施完善、管理有序”為核心目標，營造群眾滿意的“好社區(qū)”。完善社區(qū)配套設(shè)施和公服設(shè)施，創(chuàng)造宜居的社區(qū)公共環(huán)境，營造地方特色的社區(qū)文化；探索和構(gòu)建多部門協(xié)同的治理機制，突破以往社區(qū)“重建設(shè)、輕管理、難更新”的局限，從頂層設(shè)計為完整社區(qū)建設(shè)提供更加完善的制度保障。四是推進老年友好、兒童友好、青年發(fā)展型城市建設(shè)，因地制宜打造特色城區(qū)。推進老年友好型城市建設(shè)，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系與布局，精準配置就近養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。以“三改兩增”為重點，推進兒童友好型城市建設(shè)，推進服務(wù)設(shè)施、出行環(huán)境、公園綠地等空間適兒化改造，增補校外活動場所和兒童游憩設(shè)施。聚焦“宜居、宜業(yè)、好玩”，推進青年發(fā)展型城市建設(shè)，加強階梯化住房供給，著力為青年提供創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間，豐富設(shè)計感、有體驗感的文體休閑設(shè)施和運動場所。

（三）提升城市創(chuàng)新活力，探索城市高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展路徑

立足新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革趨勢，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建更具可持續(xù)性、穩(wěn)定性的城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展路徑。一是大力發(fā)展城市新質(zhì)生產(chǎn)力。圍繞技術(shù)革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置、產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型升級等方向，通過教育、科技以及人才的循環(huán)發(fā)展，實現(xiàn)勞動力、勞動資料以及勞動對象的三大躍升。二是扎實推動科技創(chuàng)新，強化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新自主可控。加強科技創(chuàng)新特別是原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新，加快實現(xiàn)高水平科技自立自強，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)，使原創(chuàng)性、顛覆性科技創(chuàng)新成果競相涌現(xiàn)。三是提供低成本、高品質(zhì)的創(chuàng)新空間。鼓勵深度挖掘城市可利用的閑置用地、老舊樓宇，探索對傳統(tǒng)商辦功能轉(zhuǎn)為創(chuàng)新功能予以用地比例混合、容積率獎勵等方面的激勵措施；鼓勵工業(yè)用地和研發(fā)用地集約節(jié)約利用，為更多創(chuàng)新人群提供高品質(zhì)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)空間。四是推進可持續(xù)的城市建設(shè)財政模式，實現(xiàn)高質(zhì)量的經(jīng)濟增長路徑。遏制地方債務(wù)增量，控制城市建設(shè)規(guī)模，保障重點項目建設(shè)。探索多元并舉的融資模式，堅持政府引領(lǐng)，創(chuàng)新市場融資模式，鼓勵和支持民間資本參與機制。推進稅制體制改革，擴展稅源稅基，穩(wěn)妥推進保有環(huán)節(jié)稅分地區(qū)、分類型征收，實施房產(chǎn)稅向個人住宅破圍，對高端和多套房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，作為保障房與商品房雙軌制的支撐。

（四）筑牢城市綠色生態(tài)基底，建設(shè)綠色低碳城市

把生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，加強生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)，推動人居環(huán)境改善。一是完善城市結(jié)構(gòu)性綠地布局，形成連續(xù)完整的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和安全屏障。完善以郊野公園、綜合公園、專類公園、社區(qū)公園、街頭游園為主，大中小級配合理、特色鮮明、分布均衡的城市公園體系。提高城市公園綠化活動場地服務(wù)半徑覆蓋率，推動實現(xiàn)“300米見綠、500米見園”。二是科學(xué)復(fù)綠、補綠、增綠，增強城市綠化碳匯能力。加強城市生物多樣性保護，實施城市生物棲息地生境修復(fù)。提高建筑物立體綠化水平，建設(shè)生態(tài)屋頂、立體花園、綠化墻體等，減少建筑能耗，提高城市綠化覆蓋率，改善城市小氣候。三是優(yōu)化以人民為中心的綠色共享空間。結(jié)合“15分鐘生活圈”建設(shè)，以“微更新”方式，因地制宜建設(shè)各類小微公園。貫通城市綠道網(wǎng)絡(luò)，串聯(lián)公園綠地、山體、江海河湖、文化遺產(chǎn)和其他城市公共空間。

（五）強化文化賦能，以文化保護傳承激活創(chuàng)意消費

加強歷史文化的系統(tǒng)性保護，以文化引領(lǐng)城市發(fā)展，讓文化滲透城市肌理、浸潤生活。一方面，保護好歷史文化系統(tǒng)。建立系統(tǒng)完整的城鄉(xiāng)歷史文化保護傳承體系，做到“空間全覆蓋、要素全囊括”；保護真實、完整的歷史信息和歷史環(huán)境，加強歷史城區(qū)整體保護，加強歷史文化資源保護的整體性，延續(xù)城市歷史文化脈絡(luò)；建立歷史地段認定標準，采取措施推動合理利用歷史地段；以用促保，開展歷史建筑保護利用試點，加大歷史建筑開放力度。另一方面，引領(lǐng)好城市發(fā)展，讓文化滲透城市肌理、浸潤生活。挖掘歷史文化遺產(chǎn)價值，通過舉行文旅活動、引入文創(chuàng)業(yè)態(tài)、制訂青年創(chuàng)客文化IP孵化計劃等，加大對老業(yè)態(tài)的扶持力度，古新并立，業(yè)態(tài)多元融合展現(xiàn)獨街巷特氣質(zhì)；將文化融入城市街區(qū)、社區(qū)，引導(dǎo)“文化+科技”融合，建設(shè)一批擁有強識別性、強吸引核、強活力度的特色文化體驗場景，激活新消費和創(chuàng)新創(chuàng)意。

（六）提升治理智慧化水平和具體問題針對性解決方案

一是構(gòu)筑面向未來的數(shù)字城市底座，全力推進城市運管服平臺建設(shè)。構(gòu)建面向未來的數(shù)字城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，統(tǒng)籌集成事關(guān)城市運行的人、地、房、財、交通等數(shù)據(jù)資源。推動數(shù)字底座與基層治理平臺打通，打造形成部、省、市三級互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)同步、業(yè)務(wù)協(xié)同的平臺體系，推動城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”。二是加強數(shù)據(jù)多元應(yīng)用、建設(shè)智慧化生產(chǎn)生活場景。加強數(shù)字技術(shù)在城市醫(yī)療、能源、交通、環(huán)保監(jiān)測等領(lǐng)域應(yīng)用，拓展“防汛應(yīng)急處置”“客流監(jiān)測分析”等民生應(yīng)用場景，推動無人駕駛街區(qū)等建設(shè)試點。引導(dǎo)數(shù)字方案與社區(qū)、園區(qū)建設(shè)等融合，建設(shè)智慧社區(qū)、智慧園區(qū)、智慧校園等新型生活場景。三是加強基層治理補短板。結(jié)合生活圈科學(xué)劃分社區(qū)治理的基層單元，推動城管、社會治理和服務(wù)重心下移、資源下沉，推進審批權(quán)限和公共服務(wù)事項向基層延伸，完善社區(qū)基本公共服務(wù)供給，有效滿足社區(qū)居民的差異化需要。構(gòu)建社會治理共同體，推進共同締造，推動群團組織和社會組織以及市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等共同治理社區(qū)。

來源：《中國城市發(fā)展報告》