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文/陳偉偉　國家發(fā)展和改革委員會經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所研究室副主任、副研究員

 　　營商環(huán)境是指企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中開展各類經(jīng)營活動所需要具備的法律、制度、政策等各個(gè)方面的環(huán)境，是衡量國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭力和發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)。營商環(huán)境條件好，市場經(jīng)濟(jì)興；營商環(huán)境條件差，市場經(jīng)濟(jì)衰。近年來，隨著全球化進(jìn)程不斷推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)競爭不斷升級，我國各地方政府對優(yōu)化營商環(huán)境工作的重視程度逐漸提高，優(yōu)化營商環(huán)境已成為各地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)任務(wù)，多年來積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

地方政府在優(yōu)化營商環(huán)境方面作出了大量探索和改革，我國營商環(huán)境在國際上的排名也在持續(xù)上升。通過對地方政府優(yōu)化營商環(huán)境改革舉措進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)大部分舉措主要集中在市場準(zhǔn)入、政務(wù)服務(wù)、市場監(jiān)管三大方面。

（一）市場準(zhǔn)入

市場主體成功開辦之后，要進(jìn)入相應(yīng)的行業(yè)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，這就涉及市場準(zhǔn)入。與市場準(zhǔn)入相關(guān)的改革創(chuàng)新舉措主要包括以下幾方面：一是落實(shí)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。包括全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單等。負(fù)面清單明確了禁止進(jìn)入、限制準(zhǔn)入、鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)目錄。這類市場準(zhǔn)入負(fù)面清單主要指對行業(yè)的準(zhǔn)入。二是清理廢除地方政府市場準(zhǔn)入壁壘。市場準(zhǔn)入壁壘，一方面表現(xiàn)在市場主體跨行政區(qū)尤其是跨省級行政區(qū)開展業(yè)務(wù)（進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌觯r(shí)遇到的各種隱性壁壘；另一方面表現(xiàn)在涉及政府采購和公共資源交易的招投標(biāo)領(lǐng)域，地方政府會對外地企業(yè)設(shè)置各種隱性壁壘，包括在當(dāng)?shù)卦O(shè)立分支機(jī)構(gòu)、在當(dāng)?shù)亻_展業(yè)務(wù)的記錄、設(shè)置企業(yè)名錄庫等形式。這類市場準(zhǔn)入隱性壁壘主要指區(qū)域分割型的準(zhǔn)入壁壘。

（二）政務(wù)服務(wù)

政務(wù)服務(wù)的背后主要依托三類改革：一是政務(wù)審批權(quán)限的優(yōu)化與集中，二是政務(wù)服務(wù)的集成與場景應(yīng)用，三是線上辦理與跨區(qū)通辦。

1、政務(wù)審批權(quán)限優(yōu)化及集中

市場主體開辦、退出、投資、工程建設(shè)等方面都涉及政務(wù)審批等業(yè)務(wù)辦理。地方政府的審批權(quán)限、審批辦理時(shí)間、審批所需材料和信息、不同審批部門之間的銜接等都與營商環(huán)境息息相關(guān)，都與市場主體的時(shí)間成本、資金成本密切相關(guān)。因此，地方政府在審批權(quán)限等方面著手優(yōu)化營商環(huán)境，主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是清理部分政務(wù)審批權(quán)限。以市場化為原則，將能由市場化手段解決的事項(xiàng)或者可以通過事中事后監(jiān)管解決的事項(xiàng)涉及的政務(wù)審批權(quán)限清理掉。二是下放部分政務(wù)審批權(quán)限。將可由地州甚至是區(qū)縣進(jìn)行審批的權(quán)限下放，由地州、區(qū)縣根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況進(jìn)行審批，方便市場主體就地辦理審批。三是以清單化形式明確政府的審批事項(xiàng)和權(quán)限并進(jìn)行公示。四是將各部門的審批事項(xiàng)進(jìn)行集中辦理。主要表現(xiàn)為建立政務(wù)服務(wù)中心（大廳），將各部門涉及市場主體的審批事項(xiàng)在政務(wù)服務(wù)中心進(jìn)行集中，市場主體辦理審批事項(xiàng)時(shí)只需要在政務(wù)服務(wù)中心即可集中辦理。由此衍生出“最多跑一次”“一窗受理”“首問負(fù)責(zé)制”等創(chuàng)新舉措。五是減少審批事項(xiàng)辦理所需材料。一方面表現(xiàn)為減少不必要的證明材料；另一方面是通過部門之間信息的共享和互認(rèn)減少市場主體反復(fù)提交證明材料的情況。六是優(yōu)化審批事項(xiàng)辦理流程。一方面表現(xiàn)為減少審批事項(xiàng)辦理環(huán)節(jié)；另一方面表現(xiàn)在將以前的“串聯(lián)式”審批優(yōu)化為“并聯(lián)式”審批，將可以由不同部門同步開展的審批事項(xiàng)進(jìn)行流程優(yōu)化之后同步進(jìn)行，節(jié)約審批事項(xiàng)辦理時(shí)間。

2、政務(wù)服務(wù)集成與場景應(yīng)用

對政務(wù)審批權(quán)限優(yōu)化及集中的改革可以理解為對政務(wù)服務(wù)在“要素”層面進(jìn)行優(yōu)化，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)政務(wù)服務(wù)集成與場景應(yīng)用，即進(jìn)一步對政務(wù)服務(wù)的各“要素”以“辦成一件事”為應(yīng)用場景進(jìn)行整合優(yōu)化。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是識別和梳理涉及市場主體和人民群眾的政務(wù)服務(wù)高頻應(yīng)用場景。如涉及市場主體的企業(yè)開辦、工程建設(shè)等應(yīng)用場景，涉及人民群眾的孩子入學(xué)、購房等應(yīng)用場景。二是對高頻應(yīng)用場景逐個(gè)進(jìn)行優(yōu)化。主要表現(xiàn)為將每個(gè)高頻應(yīng)用場景涉及的不同部門、審批（備案）環(huán)節(jié)、流程先后順序、每個(gè)環(huán)節(jié)辦理所需時(shí)間、各環(huán)節(jié)所需證明材料等進(jìn)行梳理和優(yōu)化，可以以流程圖、材料清單、辦理時(shí)限、責(zé)任部門等方式進(jìn)行打包和固化，形成標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定。當(dāng)市場主體或人民群眾要辦理相應(yīng)應(yīng)用場景的政務(wù)服務(wù)時(shí)，即可在政務(wù)服務(wù)中心通過“一窗受理”之后，“后臺”各部門即可按照標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)定高效對材料進(jìn)行審核辦理。

3、線上辦理與跨區(qū)通辦

隨著互聯(lián)網(wǎng)及移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的普遍應(yīng)用，原來需要在線下政務(wù)服務(wù)大廳辦理的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)已經(jīng)逐步實(shí)現(xiàn)在線辦理。由此在“最多跑一趟”基礎(chǔ)上進(jìn)一步衍生出“不見面審批”。通過線上政務(wù)服務(wù)大廳將不同部門甚至是不同層級的政府部門聯(lián)通起來，通過數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓人少跑路”，由此衍生出“政務(wù)服務(wù)全市通辦”。通過跨地級市、跨省級行政區(qū)之間的數(shù)據(jù)交換、認(rèn)證信息共享等方式，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)辦理，由此衍生出“政務(wù)服務(wù)全省通辦”“政務(wù)服務(wù)跨省通辦”等創(chuàng)新舉措。與線上政務(wù)服務(wù)大廳相配套的必要改革舉措是數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)據(jù)共享、跨部門互認(rèn)、電子證照頒發(fā)及應(yīng)用等。

（三）市場監(jiān)管

市場準(zhǔn)入方面的改革創(chuàng)新是為了保證市場主體在進(jìn)入某個(gè)行業(yè)或者某個(gè)區(qū)域市場時(shí)獲得權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等。市場監(jiān)管則是在市場主體生產(chǎn)經(jīng)營過程中，對市場主體之間的競爭進(jìn)行監(jiān)管，保障市場主體之間的公平競爭。在市場監(jiān)管領(lǐng)域的改革創(chuàng)新舉措主要包括以下幾個(gè)方面：一是開展“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管。為了保障監(jiān)管部門對市場主體的監(jiān)管是公平公正的，開始推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，即隨機(jī)抽取監(jiān)管執(zhí)法人員、隨機(jī)抽取監(jiān)管對象，這樣可以避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)對部分監(jiān)管對象的隨意檢查。二是在“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管的基礎(chǔ)上推行部門聯(lián)合監(jiān)管。部門聯(lián)合“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管，可以在保障監(jiān)管公平公正基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過聯(lián)合監(jiān)管減少對被監(jiān)管對象的反復(fù)檢查，避免過多干預(yù)市場主體的正常生產(chǎn)經(jīng)營。三是開展“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)的應(yīng)用，監(jiān)管部門可以通過對市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，進(jìn)而開展遠(yuǎn)程監(jiān)管、無感監(jiān)管、精準(zhǔn)監(jiān)管。在進(jìn)一步完善數(shù)據(jù)采集、構(gòu)建分析預(yù)警模型基礎(chǔ)上，可以進(jìn)化為“智慧監(jiān)管”，對出現(xiàn)問題的市場主體進(jìn)行預(yù)警。四是開展信用監(jiān)管。監(jiān)管部門通過對市場主體過去的行為、信譽(yù)等維度進(jìn)行評估，對每個(gè)市場主體賦予相應(yīng)的信用分。在此基礎(chǔ)上按照市場主體的信用分進(jìn)行分級分類，對不同信用等級的市場主體進(jìn)行分級分類監(jiān)管。對信用等級高的企業(yè)可以充分信任或者少檢查；對信用等級低的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。

二、地方政府優(yōu)化營商環(huán)境存在的問題分析

（一）地方政府在要素獲取、市場參與、權(quán)益保護(hù)等方面還有較大提升空間

國家發(fā)展改革委牽頭制定了中國營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，包括18個(gè)一級指標(biāo)。對這18個(gè)指標(biāo)進(jìn)行分析，可以進(jìn)一步分為六大類：一是商事制度改革類指標(biāo)。包括開辦企業(yè)、登記財(cái)產(chǎn)、辦理破產(chǎn)。這類指標(biāo)反映了企業(yè)從無到有或者破產(chǎn)的過程。二是要素獲取類指標(biāo)。包括辦理建筑許可、獲得電力、獲得用水用氣、勞動力市場監(jiān)管、獲得信貸、包容普惠創(chuàng)新。其中，“辦理建筑許可”可以理解為與企業(yè)獲得生產(chǎn)經(jīng)營空間（類似“土地”要素）密切相關(guān)；“獲得電力”和“獲得用水用氣”與企業(yè)獲取公共服務(wù)密切相關(guān)；“勞動力市場監(jiān)管”“獲得信貸”“包容普惠創(chuàng)新”分別與企業(yè)獲得勞動力、資本、應(yīng)用新技術(shù)等密切相關(guān)。三是市場參與類指標(biāo)。包括政府采購、跨境貿(mào)易。其中“政府采購”涉及公共資源交易市場，而且是最容易被政府干預(yù)的市場；“跨境貿(mào)易”是國際貿(mào)易市場。四是政務(wù)服務(wù)類指標(biāo)。包括納稅、政務(wù)服務(wù)。五是市場監(jiān)管類指標(biāo)。包括招標(biāo)投標(biāo)、執(zhí)行合同、市場監(jiān)管。市場監(jiān)管類指標(biāo)主要是為了維護(hù)市場的公平競爭。六是權(quán)益保護(hù)類指標(biāo)。包括保護(hù)中小投資者，知識產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、保護(hù)和運(yùn)用。將前文總結(jié)的地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的發(fā)力方向與上述指標(biāo)比較，發(fā)現(xiàn)在要素類獲取指標(biāo)（尤其是土地要素、資本要素、勞動力要素等方面）、市場參與類指標(biāo)（尤其是政府采購）、權(quán)益保護(hù)類指標(biāo)等方面還有較大的提升空間。通過在某省會城市開展市場主體營商環(huán)境滿意度在線問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一是18個(gè)一級指標(biāo)平均得分8.65分（滿分10分），證明營商環(huán)境總體滿意度較高；二是得分靠后的6項(xiàng)指標(biāo)分別是政府采購、招標(biāo)投標(biāo)、獲得信貸、跨境貿(mào)易、辦理破產(chǎn)、保護(hù)中小投資者，證明市場主體在獲得資本要素、參與公共資源交易和政府采購、提升國內(nèi)市場與國際市場對接等方面的訴求還比較強(qiáng)烈。

（二）地方政府需要在優(yōu)化營商環(huán)境“向上突破”和招商引資優(yōu)惠政策“向下內(nèi)卷”上明確方向

當(dāng)前，地方政府普遍高度重視優(yōu)化提升當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，為企業(yè)來當(dāng)?shù)赝顿Y興業(yè)提供良好的市場環(huán)境，這是地方政府在招商引資競爭過程中大家喜聞樂見的一種好現(xiàn)象，在優(yōu)化提升營商環(huán)境上展開競爭只會讓營商環(huán)境越來越好。但同時(shí)地方政府為了穩(wěn)定就業(yè)、培育當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通常會根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢制定促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，這些產(chǎn)業(yè)政策一般會涉及地方財(cái)政獎補(bǔ)政策、獲取生產(chǎn)要素的便利和優(yōu)惠、提供政務(wù)服務(wù)“綠色通道”等方面，由此導(dǎo)致地方政府在招商引資過程中開始“向下內(nèi)卷”。地方政府之間的競爭如果持續(xù)“向下內(nèi)卷”，一方面會給地方財(cái)政增加負(fù)擔(dān)，另一方面也會造成重復(fù)建設(shè)、區(qū)域壁壘和地方“小循環(huán)”。另外，產(chǎn)業(yè)政策如果是面向在當(dāng)?shù)亻_展相關(guān)業(yè)務(wù)的所有市場主體且能做到一視同仁，那總的來說還是一種“好”的產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策。但是在激烈的區(qū)域競爭中，產(chǎn)業(yè)政策一般會進(jìn)一步演化出有地方保護(hù)主義色彩的前置條件，如只有在本地注冊的企業(yè)才能享受相關(guān)優(yōu)惠政策、要求外地企業(yè)在本地注冊設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等。

在積極融入和服務(wù)新發(fā)展格局、加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的背景下，可以預(yù)見的是地方政府制定的很多具有地方保護(hù)主義色彩、強(qiáng)化區(qū)域分割、妨礙公平競爭的政策舉措都將被逐步清理。而且，在建設(shè)全國統(tǒng)一市場“不斷提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性”原則要求下，地方政府制定妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭政策的權(quán)力將會被逐步削弱和限制。因此，地方政府要在優(yōu)化營商環(huán)境的“向上突破”和招商引資優(yōu)惠政策“向下內(nèi)卷”上明確方向和側(cè)重點(diǎn)。

三、地方政府優(yōu)化營商環(huán)境的思路及政策建議

（一）以國家營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系為指導(dǎo)補(bǔ)齊短板

地方政府要對標(biāo)對表國家營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，在深入分析市場主體營商環(huán)境投訴舉報(bào)和組織市場主體營商環(huán)境滿意度調(diào)查的基礎(chǔ)上，以問題為導(dǎo)向研究制定切實(shí)有效的改革舉措，補(bǔ)齊營商環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系中存在的短板弱項(xiàng)，加快推進(jìn)要素市場化配置，規(guī)范政府采購和公共資源交易，保護(hù)中小投資者權(quán)益，優(yōu)化提升跨境貿(mào)易便利度。地方政府在簡政放權(quán)、壓縮政務(wù)服務(wù)辦理時(shí)限的同時(shí)，要更加注重依法行政保障必要的政府審批事項(xiàng)和流程，要更加注重放管結(jié)合加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。

（二）樹立全國統(tǒng)一大市場大局觀踐行“大營商環(huán)境觀”

地方政府要深刻認(rèn)識建設(shè)全國統(tǒng)一大市場對構(gòu)建新發(fā)展格局的重要意義，樹立全國統(tǒng)一市場的大局觀，堅(jiān)決破除搞“小而全”的自我小循環(huán)的發(fā)展思路，更不能以“內(nèi)循環(huán)”的名義搞地區(qū)封鎖。要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，將建設(shè)全國統(tǒng)一大市場和優(yōu)化提升營商環(huán)境結(jié)合起來，踐行“大營商環(huán)境觀”，讓地方政府之間的競爭以優(yōu)化營商環(huán)境的“向上突破”為競爭手段，自覺限制和禁止以招商引資優(yōu)惠政策的“向下內(nèi)卷”為競爭手段。

來源：《中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊》