尹 稚：新時(shí)代背景下的城市更新
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文/尹 稚 清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記11次視察北京、21次對(duì)北京發(fā)表重要講話，為做好新時(shí)代首都工作提供了根本遵循。十年來(lái)，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在習(xí)近平總書(shū)記的掌舵領(lǐng)航和殷切關(guān)懷下，北京市以北京城市總體規(guī)劃為抓手，以新時(shí)代首都發(fā)展為統(tǒng)領(lǐng)，優(yōu)化城市功能和空間布局，改善人居環(huán)境，加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承，激發(fā)城市活力，推動(dòng)城市更新不斷發(fā)展。
01 總體背景——城市化進(jìn)程與減量提質(zhì)
北京市的城市更新工作離不開(kāi)我國(guó)城市化進(jìn)程所處的時(shí)代大背景。眾所周知，中國(guó)的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率和人口增長(zhǎng)率都會(huì)邁過(guò)拐點(diǎn)，大規(guī)模、擴(kuò)張型的建設(shè)時(shí)期已經(jīng)基本結(jié)束。中國(guó)的城市發(fā)展從擴(kuò)張的時(shí)代逐漸進(jìn)入減量提質(zhì)、追求高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代。
減量的核心是減少建設(shè)用地的增長(zhǎng)量。從全國(guó)范圍來(lái)看，北京市的情況更為特殊，已經(jīng)堅(jiān)持若干年的減量發(fā)展，主城區(qū)內(nèi)的大部分地區(qū)沒(méi)有可增量的土地。因此，如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步提升已開(kāi)發(fā)的存量土地使用效益，成為北京市當(dāng)前需要思考解決的問(wèn)題。這具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是如何在存量空間中為城市發(fā)展尋找新動(dòng)力；
二是如何提升存量空間里老百姓的生活品質(zhì)；
三是如何做好古都風(fēng)貌保護(hù)和歷史文化傳承；
四是如何使傳統(tǒng)存量空間滿足建設(shè)綠色發(fā)展、韌性城市等新時(shí)代要求。
當(dāng)下，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界都面臨著“如何理解城市更新”這一問(wèn)題。傳統(tǒng)的城市更新行為存在一些弊端：一是利益的短期化問(wèn)題，僅聚焦于物理空間的改造，利益核算通常是項(xiàng)目化、短期化的回收成本；二是利益的雙刃劍問(wèn)題，在獲得經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)可能會(huì)減弱項(xiàng)目的社會(huì)價(jià)值和文化價(jià)值；三是改造的碎片化問(wèn)題，空間騰挪是按照房地產(chǎn)項(xiàng)目周期進(jìn)行核算的。
從歷史上看，城市始終處于更新的過(guò)程中，特別是在現(xiàn)代城市概念和技術(shù)規(guī)范體系建立之后，城市更新的行為從未停止。人民群眾對(duì)美好生活的向往是與時(shí)俱進(jìn)的，因此新時(shí)代的城市更新也應(yīng)該是持久的、緊跟時(shí)代發(fā)展要求的。在長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，城市更新不斷滾動(dòng)式向前發(fā)展，并非一次性達(dá)到某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)后終止?？梢哉f(shuō)，城市更新是城市發(fā)展進(jìn)程中的必要組成部分。
案例1 西城區(qū)西單文化廣場(chǎng)升級(jí)改造項(xiàng)目
案例簡(jiǎn)述：
西單更新場(chǎng)項(xiàng)目位于長(zhǎng)安街與西單北大街交叉口東北角，總建筑面積35375平方米。項(xiàng)目由公園式休閑空間、環(huán)形下沉廣場(chǎng)和地下商業(yè)空間組成，采用“主體—資金—空間—運(yùn)維”四位一體的方式，以“減量”“提質(zhì)”“增綠”為核心理念進(jìn)行全方位的升級(jí)改造。2021年4月27日，西單更新場(chǎng)項(xiàng)目對(duì)外亮相。
創(chuàng)新亮點(diǎn)：
①打破商業(yè)與自然邊界，營(yíng)造城市會(huì)客廳；②指揮部專班高效運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)各界建言獻(xiàn)策；③逆作法施工工藝，高效安全的技術(shù)保障；④集結(jié)潮流品牌，站上“更新”前沿。
實(shí)施成效：
①減量：商業(yè)空間由4層減為3層，總建筑面積由4.3萬(wàn)平方米減到3.5萬(wàn)平方米，商業(yè)面積由改造前的2.2萬(wàn)平方米減至0.6萬(wàn)平方米；②提質(zhì)：改變?cè)瓉?lái)類似于小商品批發(fā)市場(chǎng)的業(yè)態(tài)，通過(guò)高度復(fù)合的業(yè)態(tài)規(guī)劃，融合城市商務(wù)休閑功能、消費(fèi)功能、文化功能，定位“青年、藝文、潮流”；③增綠：在西單商業(yè)區(qū)覆蓋1.12萬(wàn)平方米綠地，借助微地形變化營(yíng)造接近自然狀態(tài)的“城市綠肺”；④織補(bǔ)：增加停車位、保留獻(xiàn)血屋、增設(shè)綜合性警務(wù)服務(wù)站，織補(bǔ)、完善區(qū)域城市功能；⑤聯(lián)通：地鐵1號(hào)線、4號(hào)線兩個(gè)出口開(kāi)向更新場(chǎng)，豐富聯(lián)通接駁位置的設(shè)計(jì)元素。
公眾反饋：
“西單更新場(chǎng)主打一個(gè)‘在公園里逛街才是正經(jīng)事’，把森林草地搬進(jìn)了商業(yè)街，真的是創(chuàng)意滿滿?！薄本┦惺忻?/p>
02 特色亮點(diǎn)——超越物理空間和資本運(yùn)作
目前的城市更新工作，北京市出臺(tái)了《北京市城市更新條例》以及相關(guān)的配套政策，具有一些新的特征。
一是城市更新需要超越以傳統(tǒng)物理空間改善為主導(dǎo)的舊城改造模式，工作目標(biāo)是多元化的，既需要為城市發(fā)展尋找新經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、安置新生長(zhǎng)業(yè)態(tài)、重新激活衰落地區(qū)發(fā)展活力，又需要包含惠及民生的一系列措施，主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力的提升、公共服務(wù)保障能力的優(yōu)化以及人與自然的再次近距離接觸。
二是城市更新需要超越以經(jīng)濟(jì)和資本運(yùn)作為導(dǎo)向的舊城改造模式，城市更新的最終目的是解決城市問(wèn)題，如老舊小區(qū)支撐和服務(wù)能力不足的問(wèn)題、老舊商圈衰落的問(wèn)題、老舊廠區(qū)廢棄后資產(chǎn)價(jià)值重組和再造問(wèn)題等，這些問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的資產(chǎn)增值就可以一刀切解決的。
案例2 朝陽(yáng)區(qū)勁松（一、二區(qū)）老舊小區(qū)有機(jī)更新項(xiàng)目
案例簡(jiǎn)述：
北京市朝陽(yáng)區(qū)勁松街道勁松北社區(qū)項(xiàng)目涉及總戶數(shù)3605戶，老齡化程度高，配套設(shè)施不足，生活服務(wù)便利性差，居民對(duì)加裝電梯、完善無(wú)障礙設(shè)施、豐富便民服務(wù)、提升社區(qū)環(huán)境等呼聲很高。為了改變這種情況，朝陽(yáng)區(qū)開(kāi)始嘗試引入社會(huì)資本，在通過(guò)征求民意、社會(huì)招標(biāo)、洽談協(xié)商等環(huán)節(jié)之后，2018年7月朝陽(yáng)區(qū)勁松街道與社會(huì)資本愿景集團(tuán)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議，社會(huì)資本投入自有資金3000萬(wàn)元（占總投入的45%）參與改造，共同推進(jìn)勁松北社區(qū)有機(jī)更新，打造出“區(qū)級(jí)統(tǒng)籌，街鄉(xiāng)主導(dǎo)，社區(qū)協(xié)調(diào)，居民議事，企業(yè)運(yùn)作”的“五方聯(lián)動(dòng)”勁松模式。
創(chuàng)新亮點(diǎn)：
“勁松模式”是北京市堅(jiān)持黨建引領(lǐng)、以人民為中心，引入社會(huì)資本參與老舊小區(qū)改造的率先實(shí)踐，創(chuàng)新了微利可持續(xù)的模式。具體表現(xiàn)為：①探索公共產(chǎn)品與市場(chǎng)機(jī)制系統(tǒng)集成；②探索黨建引領(lǐng)、多元參與機(jī)制；③探索“微利可持續(xù)”市場(chǎng)化模式；④探索老舊小區(qū)系統(tǒng)更新；⑤探索老舊小區(qū)善治機(jī)制。
實(shí)施成效：
通過(guò)以“一街”（勁松西街）、“兩園”（勁松園、209小花園）、“兩核心”（社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)中心）、“多節(jié)點(diǎn)”（社區(qū)食堂、衛(wèi)生服務(wù)站、美好會(huì)客廳、自行車棚、匠心工坊等）為改造重點(diǎn)的示范區(qū)和一、二區(qū)公共區(qū)域進(jìn)行改造，圍繞公共空間、智能化、服務(wù)業(yè)態(tài)、社區(qū)文化四大類16小類30余項(xiàng)專項(xiàng)作業(yè)實(shí)施改造。搭建多方共建共商共治平臺(tái)，引進(jìn)長(zhǎng)效物業(yè)管理，開(kāi)展豐富的社區(qū)活動(dòng)，補(bǔ)齊社區(qū)短板，將其建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美、服務(wù)便民、治理有序、居民和諧的完整社區(qū)，切實(shí)提升居民的居住環(huán)境和生活質(zhì)量。
公眾反饋：
“這種模式強(qiáng)調(diào)的是改造前期的投入，政府可以給予一部分補(bǔ)貼，與吸引的社會(huì)資本相結(jié)合，共同投入社區(qū)改造，后期通過(guò)服務(wù)和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行回收，形成一個(gè)良性循環(huán)。”——北京市人大代表
03 核心理念——政府、市場(chǎng)、公眾的共同締造
一個(gè)優(yōu)秀的城市更新信息系統(tǒng)需要做到三點(diǎn)，一是項(xiàng)目跟蹤監(jiān)督管理，做到全過(guò)程的信息資源匯集；二是對(duì)接市場(chǎng)資源，維持與市場(chǎng)之間的透明度關(guān)聯(lián)；三是做好城市更新的規(guī)劃計(jì)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)以及未來(lái)前景的預(yù)估，保障公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。北京市是在共同締造的理念下討論城市更新，即政府、市場(chǎng)、公眾在其中發(fā)揮相應(yīng)作用，在現(xiàn)有的法規(guī)條例里面已經(jīng)有所規(guī)定。
關(guān)于政府，應(yīng)該起到統(tǒng)籌作用。政府統(tǒng)籌引領(lǐng)的核心任務(wù)有三點(diǎn)，一是實(shí)現(xiàn)全局觀的指導(dǎo)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，明確城市戰(zhàn)略留白空間，避免出現(xiàn)利益短期化和改造碎片化問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；二是建立良好的規(guī)則，《北京市城市更新條例》中明確了物業(yè)權(quán)利人在城市更新活動(dòng)中權(quán)利和義務(wù)，這反映出對(duì)產(chǎn)權(quán)規(guī)則和利益交換規(guī)則的重視，實(shí)現(xiàn)多方獲益，這超越了傳統(tǒng)物理空間上的“新與舊”概念；三是實(shí)現(xiàn)效益的均衡發(fā)展，既包含經(jīng)濟(jì)效益的考量，也涉及社會(huì)效益的追求和環(huán)境效益的約束，這在政府引領(lǐng)中體現(xiàn)得較為充分。
關(guān)于市場(chǎng)，應(yīng)該有所創(chuàng)新作為。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值和財(cái)富擴(kuò)大，通過(guò)垂直化或者圈層化的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，達(dá)到1+1>2的效果；二是提高資源利用效率，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素、生產(chǎn)模式和業(yè)態(tài)模式的重組；三是承擔(dān)更大的社會(huì)責(zé)任，包括扶貧濟(jì)困、救助弱勢(shì)群體等。這些都會(huì)發(fā)揮效益遞增的作用。
關(guān)于公眾，應(yīng)該發(fā)揮參與作用。與過(guò)去新城建設(shè)不同，城市更新的片區(qū)里有居民在生活、有商家在經(jīng)營(yíng)、有企業(yè)在運(yùn)轉(zhuǎn)，這之間是有無(wú)人員的區(qū)別。當(dāng)有人存在時(shí)，城市更新需要考慮人的全面發(fā)展的基本需求，需要改變?nèi)说幕纠砟睢⒔M織行為，從而產(chǎn)生新的社會(huì)生態(tài)。其中最核心的在于培訓(xùn)普通民眾，走出個(gè)人和家庭的視角而關(guān)注公共事務(wù)，這對(duì)他們自身是有好處的。隨著城市更新的開(kāi)展，公眾的全面參與也會(huì)帶來(lái)個(gè)人技能的提升，如何去偽存真識(shí)別問(wèn)題，如何形成解決主要矛盾的思路，如何在多方之間通過(guò)談判、妥協(xié)和抗?fàn)?，最終達(dá)成利益的最大公約數(shù)，協(xié)同推動(dòng)項(xiàng)目落地，這些都是在不斷的實(shí)踐中訓(xùn)練出來(lái)的。
案例3 石景山區(qū)模式口歷史文化街區(qū)保護(hù)更新項(xiàng)目
案例簡(jiǎn)述：
模式口歷史文化街區(qū)位于石景山區(qū)中部，面積約34.46公頃，是歷史上京西古道重要組成部分，于2002年列入北京市第二批歷史文化街區(qū)。街區(qū)內(nèi)古跡眾多，包括法海寺、承恩寺等眾多歷史遺跡和文化瑰寶，東西向的模式口龍形大街是北京通向塞外的“駝鈴古道”，是明清時(shí)期通往京西的主要貨運(yùn)通道，至今仍保留原有的空間結(jié)構(gòu)，街區(qū)內(nèi)現(xiàn)存眾多古民居、院落，具有較高的歷史文化價(jià)值。
創(chuàng)新亮點(diǎn)：
①堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)、保護(hù)優(yōu)先，搭建“規(guī)劃協(xié)作平臺(tái)”，多專業(yè)團(tuán)隊(duì)開(kāi)展多層次規(guī)劃研究工作，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展；②積極引入第三方合作模式；③創(chuàng)新設(shè)計(jì)技術(shù)工藝；④組織特色活動(dòng)，打造地區(qū)品牌文化；⑤積極引入高水平運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，以運(yùn)營(yíng)引導(dǎo)設(shè)計(jì)，以功能引導(dǎo)騰退，推動(dòng)實(shí)施主體和運(yùn)營(yíng)主體無(wú)縫銜接。
實(shí)施成效：
模式口不斷探索、實(shí)踐歷史文化街區(qū)的保護(hù)、更新、活化、利用，先后改造了多項(xiàng)惠民市政設(shè)施、升級(jí)了多處市民文化休閑空間、打造了多個(gè)京西特色文化小微展館、營(yíng)造了多組商業(yè)文化體驗(yàn)院落、形成了古韻新生沿街網(wǎng)紅商業(yè)模式，已引入書(shū)店、咖啡、酒吧、餐飲、精品民宿、文化體驗(yàn)等多元業(yè)態(tài)，吸引消費(fèi)，提升商業(yè)氛圍。
公眾反饋：
“我們?cè)谀Ｊ娇趧?chuàng)新了‘招商前置’，商戶在設(shè)計(jì)階段就能介入，避免了先建設(shè)后招商可能帶來(lái)的改造成本。整體開(kāi)發(fā)也可以提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)、壓縮成本?！薄Ｊ娇跉v史文化街區(qū)的第三方管理者。
04 實(shí)施路徑——“1+N”體系與條線管理
城市更新是多元主體共同參與和共同締造的過(guò)程，而不是政府唱獨(dú)角戲的過(guò)程。近年來(lái)，北京在制度建設(shè)和組織保障方面取得了顯著成果。
在制度建設(shè)方面，建立城市更新法規(guī)化保障體系。超大城市是由陌生人組成的社會(huì)，靠人際關(guān)系與道德協(xié)調(diào)很難有效解決問(wèn)題，因此北京建立起以《北京市城市更新條例》為核心文件，配套若干項(xiàng)相關(guān)政策的“1+N”體系，通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)保障。
在組織保障方面，明確了分類施策問(wèn)題。《北京市城市更新條例》明確了五大類城市更新活動(dòng)，分別為以提升居住品質(zhì)為主的居住類城市更新，以存量空間資源提質(zhì)增效為主的產(chǎn)業(yè)類城市更新，以保障安全、補(bǔ)足短板為主的設(shè)施類城市更新，以提升環(huán)境品質(zhì)為主的公共空間類城市更新和實(shí)現(xiàn)片區(qū)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域綜合性城市更新，在五大類之下又包含不同的小類。
在居住類里，北京市既有按照居住小區(qū)制建立的老舊小區(qū)，也有大量的歷史文化保護(hù)區(qū)里的老舊平房院落，還有孤立在成建制居住區(qū)域以外的危舊樓房等。
在產(chǎn)業(yè)類里，北京市有傳統(tǒng)的老舊廠房，也有雖然廠房建筑并不老舊，但企業(yè)倒閉、產(chǎn)業(yè)瀕臨淘汰的低效產(chǎn)業(yè)用地，還有利用效率較低的公共建筑、辦公建筑，我們稱之為“低效樓宇”，以及在電商沖擊和人們消費(fèi)行為改變情況下的傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等，這些并不僅是建筑本身改造的問(wèn)題，更多的在于培育新興業(yè)態(tài)，激活新的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。
在設(shè)施類里，城市之所以能正常運(yùn)轉(zhuǎn)并且實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，是依靠?jī)?yōu)質(zhì)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施來(lái)支撐，這兩者是與時(shí)俱進(jìn)、滾動(dòng)式向前發(fā)展的，但自清朝起各歷史時(shí)期延續(xù)下來(lái)的市政基礎(chǔ)設(shè)施情況復(fù)雜，有待完善，而公共服務(wù)設(shè)施不僅要彌補(bǔ)短板，還要應(yīng)對(duì)老齡化改造等新的需求，這都成為當(dāng)下面臨的挑戰(zhàn)。
在公共空間類里，北京市作為人口密度較高的城市，需要?jiǎng)?chuàng)造更多的文化、體育、娛樂(lè)的開(kāi)敞型公共空間，從城區(qū)邊緣的郊野公園到城區(qū)內(nèi)部的公園綠地，以及小型口袋公園廣場(chǎng)，為老百姓創(chuàng)造更多接觸自然的機(jī)會(huì)。
以上這些問(wèn)題挑戰(zhàn)，并不是單一《北京市城市更新條例》就能解決的，在分類施策的情況下如何實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，北京市為此發(fā)布N項(xiàng)專項(xiàng)化實(shí)施細(xì)則，通過(guò)條線力量解決板塊化問(wèn)題，如土地產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則、不動(dòng)產(chǎn)登記制度、閑置低效土地用途變更、容積率轉(zhuǎn)移與補(bǔ)償制度、財(cái)政稅收政策、新金融工具管理政策等。
案例4 海淀區(qū)一刻鐘便民生活圈在學(xué)院路地區(qū)的更新實(shí)踐項(xiàng)目
案例簡(jiǎn)述：
學(xué)院路街道轄區(qū)內(nèi)大院林立，聚集了6所高等院校、11個(gè)科研院，是北京市科技、文化、教育最密集的地區(qū)之一。隨著時(shí)代的發(fā)展進(jìn)步，大院不再像過(guò)去一樣包辦一切，其與城市的割裂和管理的缺位導(dǎo)致了公共設(shè)施不足、缺乏交流空間等問(wèn)題，群眾幸福指數(shù)低。街道通過(guò)多年的不斷總結(jié)和實(shí)踐，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)完善地區(qū)一刻鐘生活圈體系，以人民為中心發(fā)揮政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)作用，不斷滿足人民群眾向往美好生活的需要。石油共生大院、逸成體育公園等代表項(xiàng)目更是成為學(xué)院路的網(wǎng)紅打卡地標(biāo)。
創(chuàng)新亮點(diǎn)：
學(xué)院路一刻鐘生活圈更新實(shí)踐項(xiàng)目強(qiáng)化街道統(tǒng)籌、專業(yè)技術(shù)力量支撐和多元主體參與，有效利用轄區(qū)資源，補(bǔ)充民生短板，切實(shí)提升了街區(qū)活力和居住品質(zhì)。具體表現(xiàn)為：①探索以街道為主體、街區(qū)為單元進(jìn)行城市更新；②倡導(dǎo)多元參與規(guī)劃，搭建共建共管平臺(tái)；③突出規(guī)劃引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌謀劃有序?qū)嵤?/p>
實(shí)施成效：
該項(xiàng)目成功探索了以街道為主體實(shí)施城市更新、補(bǔ)齊民生短板的有效路徑，也是大院型低效空間更新的有益嘗試。石油大院生活圈的代表項(xiàng)目石油共生大院的新生，為居民提供了生活便利和時(shí)尚感十足的休閑文化場(chǎng)所。雙清路街區(qū)生活圈的代表項(xiàng)目逸成體育公園是在低效存量用地上進(jìn)行的更新再利用，滿足了周邊居民公共服務(wù)、休閑、健身的需求。
公眾反饋：
“石油大院改造完真的挺不錯(cuò)的，既有小孩子托管、活動(dòng)的地方，也有照料老人的項(xiàng)目，可是省了我們這些上班族的心！”——學(xué)院路街道居民
案例5 門(mén)頭溝區(qū)金隅琉璃文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目
案例簡(jiǎn)述：
該項(xiàng)目位于北京市門(mén)頭溝區(qū)琉璃渠村，占地面積約3.5公頃，建筑面積約1.5萬(wàn)平方米。園區(qū)始建于1263年，是京城琉璃官窯，一直為故宮、天壇、頤和園等皇家建筑燒制琉璃制品，后改制為北京市琉璃制品廠。為傳承官式琉璃燒制技藝，2020年正式啟動(dòng)舊廠區(qū)更新改造工作，經(jīng)過(guò)改造的琉璃窯廠成功轉(zhuǎn)型升級(jí)為以官式琉璃技藝傳承為核心，集生產(chǎn)、科研、文化展覽、研學(xué)體驗(yàn)、商業(yè)新消費(fèi)等業(yè)態(tài)于一體的活態(tài)傳承文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園。
創(chuàng)新亮點(diǎn)：
①園區(qū)設(shè)計(jì)尊重延續(xù)傳統(tǒng)文化形態(tài)，打造沉浸式體驗(yàn)展陳；②保護(hù)修繕老窯，助力琉璃燒制技藝傳承發(fā)展；③選用先進(jìn)環(huán)保設(shè)備，實(shí)現(xiàn)園區(qū)碳中和目標(biāo)；④設(shè)立琉璃研究與保護(hù)中心，保障古建筑琉璃制作有據(jù)可依；⑤搭建研學(xué)教育基地，逐步將非遺文化融入現(xiàn)代教育；⑥注重運(yùn)營(yíng)，豐富園區(qū)業(yè)態(tài)，推動(dòng)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。
實(shí)施成效：
①盤(pán)活閑置資產(chǎn)，傳承七百余年皇家琉璃燒造技藝。通過(guò)更新改造恢復(fù)官式琉璃燒制傳統(tǒng)工藝廠區(qū)，吸引傳統(tǒng)匠人匯聚于此，將歷史技藝代代傳承發(fā)展，真正意義上實(shí)現(xiàn)千年非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的薪火相傳與活化利用。②因地制宜，打造文化展示交流空間。園區(qū)通過(guò)琉璃泛博物館和琉璃技藝展示交流，為國(guó)際交往活動(dòng)提供新形式、新內(nèi)容和新名片。
公眾反饋：
“歷史建筑如何活化利用？琉璃文創(chuàng)園就給了大家一個(gè)很好的示范。曾經(jīng)的工業(yè)遺產(chǎn)現(xiàn)在搖身一變成了博物館、民宿、餐廳，面向大家開(kāi)放，相信園區(qū)會(huì)成為新晉網(wǎng)紅打卡地?！薄鹆膭?chuàng)園游客
05 規(guī)劃管理——嵌入規(guī)劃體系與分級(jí)留白
從規(guī)劃系統(tǒng)的角度來(lái)看，北京市通過(guò)正常的規(guī)劃流程指導(dǎo)項(xiàng)目落地，城市更新活動(dòng)是將新需求嵌入成熟的城市規(guī)劃體系中，作為最新一輪詳細(xì)規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，建成區(qū)的規(guī)劃實(shí)施單元就是城市更新單元，這樣可以防止新任務(wù)出現(xiàn)后，體制機(jī)制產(chǎn)生動(dòng)蕩。
所謂無(wú)實(shí)施不編規(guī)劃，城市更新是尋找機(jī)會(huì)空間的工作，并非編制一個(gè)獨(dú)立的、全覆蓋的城市更新規(guī)劃來(lái)解決問(wèn)題，而是一部分城市規(guī)劃實(shí)施單元以更新為主導(dǎo)，需要按照城市更新的資源匯集邏輯、資本聚集邏輯和實(shí)施邏輯進(jìn)行實(shí)施。這重構(gòu)了城市更新的實(shí)施流程，解決了項(xiàng)目落地的問(wèn)題。
從管理系統(tǒng)的角度來(lái)看，城市更新項(xiàng)目是分級(jí)的，從市政府統(tǒng)籌管理，到區(qū)政府推動(dòng)執(zhí)行，再到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決具體問(wèn)題，逐級(jí)向下實(shí)施。同時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目戰(zhàn)略地位和重要性的不同，要做到分級(jí)留白，例如某些地塊雖然面積較小，但是地理位置特殊，對(duì)市級(jí)宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義，因此小項(xiàng)目也可能需要從市級(jí)政府層面予以關(guān)注。
城市更新活動(dòng)也做了優(yōu)化審批管理的工作，由于改造類型、改造方式和改造強(qiáng)度的不同，所以需要針對(duì)不同的項(xiàng)目進(jìn)行不同的審批許可分類，對(duì)簡(jiǎn)易項(xiàng)目簡(jiǎn)化流程，可以有效降低許多微改造工程的制度成本代價(jià)。對(duì)復(fù)雜項(xiàng)目要加強(qiáng)管控，加強(qiáng)謀劃上的聯(lián)合審批機(jī)制，因?yàn)閺?fù)雜項(xiàng)目解決的不僅是空間建設(shè)問(wèn)題，還包括引進(jìn)新業(yè)態(tài)的商務(wù)規(guī)則等。
案例6 昌平區(qū)首開(kāi)LONG街項(xiàng)目
案例簡(jiǎn)述：
首開(kāi)LONG街位于昌平區(qū)回天地區(qū)中部的霍營(yíng)街道，步行街全長(zhǎng)約650米，總建筑面積約15.4萬(wàn)平方米，其中地上一期商業(yè)空間約6萬(wàn)平方米，二期產(chǎn)業(yè)園區(qū)約4萬(wàn)平方米。城市更新背景下，首開(kāi)集團(tuán)積極探索存量樓宇利用新路徑，將原本的小區(qū)配套升級(jí)為由商業(yè)、產(chǎn)業(yè)及中央共享花園三部分組成的全新生活空間，為回天地區(qū)的發(fā)展注入新動(dòng)能，煥發(fā)新活力。
創(chuàng)新亮點(diǎn)：
①建立政企合作機(jī)制，高效推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施；②更新理念立足區(qū)域發(fā)展，補(bǔ)足街區(qū)短板，提升街區(qū)品質(zhì)；③空間重構(gòu)，塑造開(kāi)放型街區(qū)共生體；④以人為本，探索街區(qū)“共建共治”長(zhǎng)效治理的模式。
實(shí)施成效：
①盤(pán)活存量低效樓宇，煥發(fā)地區(qū)新活力。主動(dòng)盤(pán)活利用空置低效的商辦資產(chǎn)，促進(jìn)商業(yè)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提供就業(yè)崗位2000余個(gè)。②聚焦百姓需求，營(yíng)造幸福新生活。在更新中營(yíng)造了宜人的公共環(huán)境，提供了豐富的商業(yè)業(yè)態(tài)，滿足了各年齡段居民消費(fèi)群體的多元需求。③推動(dòng)商圈文化建設(shè)，開(kāi)啟回天新篇章。積極組織開(kāi)展豐富多彩的主題活動(dòng)，打造屬于本地區(qū)的商業(yè)文化特質(zhì)。
公眾反饋：
“以前這邊總感覺(jué)沒(méi)有可玩的地方，現(xiàn)在首開(kāi)LONG街與我們小區(qū)一墻之隔，商業(yè)街直接開(kāi)在了家門(mén)口，晚上來(lái)這里逛街遛娃，感覺(jué)特別方便?！薄本┦惺忻?
06 專家智庫(kù)——責(zé)任規(guī)劃師參與城市更新
責(zé)任規(guī)劃師是北京市貼近基層的專家智庫(kù)，主要服務(wù)于區(qū)級(jí)政府和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府兩個(gè)層面，他們長(zhǎng)期深入一線，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為基層提供解決問(wèn)題的技術(shù)支持。在此過(guò)程中，發(fā)揮了三大作用。
一是準(zhǔn)確識(shí)別和判斷問(wèn)題，責(zé)任規(guī)劃師讓問(wèn)題調(diào)研不會(huì)浮于表層，而是更貼近基層的民生活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更好地摸清家底、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這是責(zé)任規(guī)劃師最基本的作用。
二是搭建聯(lián)系的橋梁和紐帶，責(zé)任規(guī)劃師可以從專業(yè)化的角度建立起不同政府部門(mén)之間、政府與市場(chǎng)之間、管理與民眾之間溝通的橋梁，因此溝通藝術(shù)也是城市規(guī)劃從業(yè)者需要掌握的一部分。
三是傳統(tǒng)的技術(shù)職責(zé)，為城市更新改造項(xiàng)目提供技術(shù)支撐，為政府部門(mén)當(dāng)好技術(shù)參謀，為公眾解讀好工程技術(shù)解決方案可能產(chǎn)生的社會(huì)效益，以及這與公眾之間的利益關(guān)聯(lián)等。
從近幾年的實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，責(zé)任規(guī)劃師制度逐漸建立起社區(qū)居民、社會(huì)組織、技術(shù)團(tuán)體、市場(chǎng)企業(yè)以及政府管理部門(mén)之間共同締造的協(xié)作機(jī)制。
07 改造資金——多方出資渠道的探索
1. 物業(yè)權(quán)利人成為主要的投資主體
物業(yè)權(quán)利人是房屋原產(chǎn)權(quán)的持有者或者租賃者，城市更新活動(dòng)依據(jù)不同的更新方式，會(huì)涉及產(chǎn)權(quán)置換、重整、買(mǎi)斷和再交易等環(huán)節(jié)。大部分物業(yè)權(quán)利人既是原有物業(yè)的持有者，又是城市更新權(quán)益的享有人，進(jìn)而也應(yīng)該擔(dān)當(dāng)一定的更新責(zé)任。那么有一種極端的更新類型：老百姓是否可以自發(fā)組織原拆原建自己的老舊小區(qū)。杭州、成都等地在這方面開(kāi)始有一些探索，這創(chuàng)造了真正意義上的住宅合作社開(kāi)發(fā)機(jī)制，即原物業(yè)權(quán)利人成為主要的投資主體，政府部門(mén)則在基礎(chǔ)設(shè)施改善和公共服務(wù)提升方面給予適當(dāng)資金補(bǔ)貼。
這種住宅合作社模式會(huì)涉及聯(lián)營(yíng)、入股、租賃等各種問(wèn)題，這些內(nèi)容在《北京市城市更新條例》中已經(jīng)有了原則性約定。在實(shí)踐過(guò)程中，這些原則性約定會(huì)逐步具體化，并根據(jù)實(shí)踐檢驗(yàn)的結(jié)果而不斷豐富詳細(xì)規(guī)則，形成更有效的實(shí)施辦法。
案例7 東城區(qū)光明樓17號(hào)簡(jiǎn)易樓改建試點(diǎn)項(xiàng)目
案例簡(jiǎn)述：
光明樓17號(hào)簡(jiǎn)易樓建于20世紀(jì)60年代，為區(qū)屬直管公房，共有承租居民29戶。該樓樓體為三層磚混結(jié)構(gòu)，墻體為空斗墻，局部出現(xiàn)開(kāi)裂現(xiàn)象，樓板為槽形板，承重性能差，未進(jìn)行抗震設(shè)防，無(wú)外墻保溫措施，無(wú)市政熱源接入；該樓每5戶居民共用1處衛(wèi)生間，上下水陳舊老化，電線私搭亂接嚴(yán)重，屬危險(xiǎn)等級(jí)較高的簡(jiǎn)易樓。項(xiàng)目于2020年8月正式啟動(dòng)實(shí)施，將原有樓房拆除后重新建設(shè)，新建樓房為半地下一層、地上四層。
創(chuàng)新亮點(diǎn)：
①充分尊重群眾意愿，創(chuàng)新群眾參與工作機(jī)制；②多樣化政策設(shè)計(jì)，滿足居民訴求多元化需求；③遵循適度改善原則，綜合多重目標(biāo)開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)；④完善多方出資模式，實(shí)現(xiàn)改建經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)；⑤創(chuàng)新并聯(lián)審批模式，壓縮周期保障居民盡快回住。
實(shí)施成效：
①結(jié)構(gòu)強(qiáng)化保障居住安全性。原來(lái)磚混結(jié)構(gòu)改造為剪力墻結(jié)構(gòu)，提高了建筑承載力，滿足住宅建筑安全性、適用性和耐久性要求。②成套改造提升住宅宜居性。為每戶居民增設(shè)了獨(dú)立的廚衛(wèi)，實(shí)現(xiàn)了住宅的成套化。③科學(xué)設(shè)計(jì)滿足居室舒適性。合理設(shè)置樓梯位置，合理規(guī)劃室內(nèi)空間，戶型全部實(shí)現(xiàn)南北通透，引入市政集中供暖。④以人為本增強(qiáng)群眾獲得感?！盎刈?購(gòu)買(mǎi)”的安置方式，將原來(lái)的直管公房轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒄战?jīng)濟(jì)適用房管理的產(chǎn)權(quán)房，居民通過(guò)適當(dāng)出資購(gòu)買(mǎi)，身份可由原來(lái)的“公房承租人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺课莓a(chǎn)權(quán)人”。
公眾反饋：
“和以前相比，完全兩個(gè)樣兒。以前家里冬天燒電暖氣，室內(nèi)沒(méi)有廁所，一層樓上5戶居民共用一個(gè)廁所，如廁難、洗浴難、燒飯難，這三大難題困擾了大伙兒幾十年。”——光明樓17號(hào)居民
2.社會(huì)資本參與城市更新的路徑
政府的財(cái)政力量是有限的，應(yīng)該給予社會(huì)資本參與城市更新的合法地位和參與路徑。
一是專業(yè)化平臺(tái)公司，需要保障好社會(huì)資本在城市更新活動(dòng)中的利益，目前已有相關(guān)約定，例如任何一個(gè)可實(shí)施的城市更新單元都要求計(jì)算好資金賬、收益賬，區(qū)分公共投資和市場(chǎng)投資的兩部分任務(wù)，明確市場(chǎng)投資的盈利模式和回收周期。
二是跨行業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，過(guò)去的城市更新活動(dòng)以開(kāi)發(fā)性質(zhì)的企業(yè)為主體，封閉性地計(jì)算從開(kāi)發(fā)到銷售的賬目，隨著現(xiàn)在多元主體的參與，越來(lái)越多的運(yùn)營(yíng)類、輕資產(chǎn)企業(yè)開(kāi)始參與城市更新。目前，專業(yè)化平臺(tái)公司和聯(lián)盟性公司通過(guò)匯聚不同的盈利方式，共同完成城市更新項(xiàng)目。那些以傳統(tǒng)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式無(wú)法推進(jìn)的項(xiàng)目，由于盈利方式的不同，短期與長(zhǎng)期利益回報(bào)觀點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，通過(guò)多種利益謀取方式的排列組合，就能順利推動(dòng)項(xiàng)目完成，這是當(dāng)前城市更新活動(dòng)的特點(diǎn)。
從市場(chǎng)反饋來(lái)看，過(guò)去市場(chǎng)很少關(guān)注微利型產(chǎn)品，近年來(lái)，原先擴(kuò)張型建筑市場(chǎng)呈現(xiàn)萎縮趨勢(shì)，城市更新項(xiàng)目開(kāi)始形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性格局，這說(shuō)明現(xiàn)在的體制機(jī)制設(shè)計(jì)已經(jīng)得到了市場(chǎng)認(rèn)可。當(dāng)下的盈利模式是對(duì)傳統(tǒng)商業(yè)模式的根本性變革，《北京市城市更新條例》中對(duì)產(chǎn)業(yè)投資、特許經(jīng)營(yíng)等均有所引導(dǎo)，并且通過(guò)實(shí)踐創(chuàng)造更合適的規(guī)則，這意味著市場(chǎng)企業(yè)將逐漸成為城市更新活動(dòng)的主要推動(dòng)者。
3. 新型金融工具的設(shè)計(jì)
在過(guò)去，傳統(tǒng)房地產(chǎn)時(shí)代的金融工具是短債短用，按此方式進(jìn)行現(xiàn)在的城市更新，會(huì)形成巨額的地方債、政府債和企業(yè)債，與之不匹配。近年來(lái)，北京市微利型或者非營(yíng)利型城市更新項(xiàng)目之所以取得進(jìn)展，是因?yàn)橛行陆鹑诠ぞ叩闹?，利用中長(zhǎng)期貸款來(lái)完成項(xiàng)目。典型的變化是貸款的還貸周期擴(kuò)大到15年至20年，為后續(xù)運(yùn)營(yíng)盈利提供充分支持。
城市更新不僅僅是建筑與空間的重塑，更是城市活力的升級(jí)。它讓北京在快速的現(xiàn)代化進(jìn)程中，依舊保留著那份溫暖的人文情懷和深厚的歷史底蘊(yùn)。未來(lái)，北京的城市更新將繼續(xù)以人為核心，探索更多創(chuàng)新模式，促進(jìn)綠色可持續(xù)發(fā)展，讓城市空間更加和諧宜居，為公眾創(chuàng)造更多共享價(jià)值。北京的城市更新故事，是關(guān)于過(guò)去與未來(lái)的對(duì)話，是關(guān)于夢(mèng)想與現(xiàn)實(shí)的交響，它將以更加璀璨的姿態(tài)，續(xù)寫(xiě)著屬于自己的時(shí)代篇章。
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