江小涓：統(tǒng)籌推進發(fā)展型改革與治理型改革 為中國式現(xiàn)代化提供制度保障
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文/江小涓 中國工業(yè)經(jīng)濟學(xué)會會長，中國社科院大學(xué)教授，國務(wù)院原副秘書長
改革開放以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的偉大成就世所罕見，改革開放是取得偉大成就的關(guān)鍵一招。實踐表明，中國特色發(fā)展道路的強大生命力和巨大優(yōu)越性，要靠在不斷改革中發(fā)展完善的體制機制作為保障?，F(xiàn)在我們進入到中國特色現(xiàn)代化建設(shè)新階段，回顧改革歷程總結(jié)改革經(jīng)驗，立足當(dāng)前的歷史方位和發(fā)展目標，研究制定重點改革任務(wù)，意義重大，任務(wù)緊迫。
改革開放 45 年，我國體制改革可以梳理出發(fā)展型改革與治理型改革兩條主線。研究部署現(xiàn)代化建設(shè)階段的改革任務(wù)，需要兩條主線同步推進，同時根據(jù)主要問題和矛盾的變化，明確不同時期的重點任務(wù)和推進方式。處理好“發(fā)展—治理”兩大改革的關(guān)系，事關(guān)發(fā)展與穩(wěn)定兩個大局和中國式現(xiàn)代化建設(shè)目標的順利實現(xiàn)。
01 發(fā)展型改革與治理型改革兩條主線的繼起與并存
十一屆三中全會以來，我國改革中的兩個主題始終并存，以 2013 年為界，側(cè)重點有所不同。之前，改革的核心任務(wù)是解放和發(fā)展生產(chǎn)能力，著眼點是激發(fā)市場主體的活力，目標是加快經(jīng)濟發(fā)展；之后，在繼續(xù)推進發(fā)展型改革的同時，改革任務(wù)增加了完善國家治理體系提升國家治理能力的要求，著眼點是解決積存的突出問題，規(guī)范和調(diào)整政府、市場、社會與公民的行為與關(guān)系，目標是為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供制度保障。
（一）發(fā)展型改革為主的時期（1978—2013年）
改革開放初期，我國生產(chǎn)力發(fā)展水平極低，以發(fā)展型改革為主線，核心任務(wù)是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，激發(fā)市場主體的活力，促進經(jīng)濟加速發(fā)展，盡快提高人民生活水平和國家經(jīng)濟實力。早期改革的主要內(nèi)容包括 20 世紀 70 年代末期開始的農(nóng)村改革、80 年代初期的國有企業(yè)改革和價格體系改革等，都是在計劃經(jīng)濟體制框架下增加市場因素和相應(yīng)活力。1993 年召開的中共十四屆三中全會提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，明確使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。2003 年召開的中共十六屆三中全會進一步提出，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。因此這個時期的改革圍繞社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，從國家宏觀調(diào)控方式改革、要素市場改革、勞動力市場改革、國有企業(yè)改革、財稅體制改革、社會保障制度建設(shè)等多方面推進發(fā)展型改革，目的都是調(diào)動個人、企業(yè)和地方的積極性，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。在這個過程中，根據(jù)不同時點的突出問題，也有一些治理型改革出臺。例如，1989 年召開的中共中央十三屆五中全會提出，整頓經(jīng)濟秩序，克服生產(chǎn)、建設(shè)、流通、分配領(lǐng)域的嚴重混亂現(xiàn)象，是一個具有治理型改革目標的重要文件。
（二）發(fā)展型改革與治理型改革并重的時期（2013年至今）
2013 年召開的中共中央十八屆三中全會，做出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，將治理型改革擺在改革總目標的地位。文件提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，部署了包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明以及國防和軍隊、黨的建設(shè)制度等多方面改革。同時，文件提出經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?？梢钥闯?，治理型改革是一種更全面的改革部署。由此開始，我國的改革就有了發(fā)展型改革和治理型改革兩條主線。改革由發(fā)展型改革為主轉(zhuǎn)向發(fā)展與治理兩條主線并重，有其深刻的現(xiàn)實背景和理念指引。發(fā)展型改革推進三十多年后，解決發(fā)展中積累下來的突出問題，規(guī)范社會各方行為，調(diào)節(jié)各方利益關(guān)系，成為全社會的共同要求，也必然成為黨治國理政的重要任務(wù)。例如，脫貧攻堅、依法行政、共同富裕、環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)等，都是亟待解決的重大問題，否則既影響全面小康目標的實現(xiàn)，又會阻礙開啟現(xiàn)代化建設(shè)的新征程。習(xí)近平總書記在中共中央十九屆四中全會上指出：“相比過去，新時代改革開放具有許多新的內(nèi)涵和特點，其中很重要的一點就是制度建設(shè)分量更重，改革更多面對的是深層次體制機制問題，對改革頂層設(shè)計的要求更高，對改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性要求更強，相應(yīng)地建章立制、構(gòu)建體系的任務(wù)更重?！蓖瑫r，過去十年中穩(wěn)增長穩(wěn)就業(yè)也是始終存在的重要任務(wù)，以發(fā)展型改革開放和發(fā)展生產(chǎn)力的要求依然沒有過時。因此，這個階段的發(fā)展任務(wù)和治理任務(wù)就需要兩種改革并行推進。例如，高質(zhì)量發(fā)展就要求發(fā)展型改革與治理型改革相結(jié)合，既要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，又要保護環(huán)境和促進共同富裕；再如，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念也要求發(fā)展型改革與治理型改革共同推進。
02 改革新階段：發(fā)展型改革再加力，治理型改革不停步
2020 年 10 月，習(xí)近平總書記深刻指出：“當(dāng)前改革又到了一個新的歷史關(guān)頭，推進改革的復(fù)雜性、敏感程度、艱巨程度不亞于 40 年前，必須以更大的政治勇氣和智慧，堅持摸著石頭過河和加強頂層設(shè)計相結(jié)合，不失時機，蹄疾步穩(wěn)深化重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革?！毙碌母母锶蝿?wù)之所以復(fù)雜、敏感而艱巨，是因為我們黨提出了新的發(fā)展目標。黨的二十大提出，從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復(fù)興。國內(nèi)外經(jīng)驗都表明，發(fā)展與穩(wěn)定是現(xiàn)代化進程中的兩大核心任務(wù)，能否處理好兩者的關(guān)系，是現(xiàn)代化建設(shè)能否順利推進的關(guān)鍵。下一步改革的目標和任務(wù)就是要為中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障，因此，解放和發(fā)展生產(chǎn)力、提供與現(xiàn)代化國家相匹配的治理能力，仍然是改革的兩個重點和兩條主線。
（一）達到中等發(fā)展國家水平要求保持較快增長，發(fā)展型改革要加大力度
我國現(xiàn)代化的戰(zhàn)略安排是分兩步走。第一步要求，到 2035 年，人均收入達到中等發(fā)達國家水平，這對今后 12 年的增長速度提出明確要求。當(dāng)前，我們外部環(huán)境的復(fù)雜性、嚴峻性、不確定性上升；國內(nèi) 3 年新冠疫情后的經(jīng)濟恢復(fù)和長周期的結(jié)構(gòu)調(diào)整疊加出現(xiàn)，經(jīng)濟增長內(nèi)生動力不足，保持長期可持續(xù)發(fā)展有不少壓力。因此，在密集出臺穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)相關(guān)宏觀政策的同時，2023 年中央經(jīng)濟工作會議明確要求，必須堅持依靠改革開放增強發(fā)展內(nèi)生動力，統(tǒng)籌推進深層次改革和高水平開放，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，激發(fā)和增強社會活力?，F(xiàn)在中央提出了新質(zhì)生產(chǎn)力，它以勞動者、勞動資料、勞動對象及其優(yōu)化組合的質(zhì)變?yōu)榛緝?nèi)涵，以全要素生產(chǎn)率提升為核心標志。這要求我國不僅要解放和發(fā)展生產(chǎn)力，更要解放和發(fā)展技術(shù)含量高和配置效率高的生產(chǎn)力，在加快推進經(jīng)濟領(lǐng)域各項改革的同時，特別注重推動教育、科技、人才等領(lǐng)域的改革，為高質(zhì)量發(fā)展提供新的內(nèi)生動力。
（二）現(xiàn)代化發(fā)展是多元目標，治理型改革不能停步
中國式現(xiàn)代化建設(shè)是一個多元發(fā)展目標。解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，在促進經(jīng)濟增長的同時，社會和諧、共同富裕、綠色環(huán)保等方面的制度建設(shè)不能停步，才能保障發(fā)展與穩(wěn)定這兩大現(xiàn)代化核心關(guān)系的協(xié)調(diào)穩(wěn)定。理論和實踐都顯示，現(xiàn)代化發(fā)展中處理好兩者的關(guān)系很重要。美國政治學(xué)家塞繆爾·亨廷頓（Samuel P. Huntington）曾經(jīng)提出，現(xiàn)代化時期是政治最不穩(wěn)定的時期：現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。例如，以人為中心的新型城市化加速，既需要農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化這個發(fā)展型改革，也需要現(xiàn)代化城市管理方式改革這種治理型改革；隨著人民生活水平的提高，既需要不斷提升產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的發(fā)展型改革，也需要更加嚴格的質(zhì)量監(jiān)管、安全監(jiān)管等治理型改革。更為基礎(chǔ)性的要求是，國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，要求在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，規(guī)范政府、企業(yè)、社會等多元主體的行為，明確各自權(quán)責(zé)，最大限度發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，使整個經(jīng)濟社會運行有規(guī)則可循，行為結(jié)果可預(yù)期。要以規(guī)范化的治理體系和高水平的治理能力，使全社會認為黨和國家的政治決策和政策承諾具有長期性、穩(wěn)定性，這既是推進現(xiàn)代化國家建設(shè)的制度保障，更是現(xiàn)代化國家治理應(yīng)有的內(nèi)在品質(zhì)和突出特點。
03 今后重點改革任務(wù)：提高效率與促進和諧
經(jīng)過 40 多年改革，我們在解放和發(fā)展生產(chǎn)力與構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系兩條主線上都取得重大進展。下一輪深化改革，兩條主線既要堅持又要創(chuàng)新：一是堅持解放和發(fā)展生產(chǎn)力這條主線，關(guān)鍵是創(chuàng)新各類資源配置效率，提高全要素生產(chǎn)率；二是堅持推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，關(guān)鍵是處理好各方面權(quán)責(zé)益關(guān)系，提高多元復(fù)雜訴求下協(xié)同治理能力。
（一）研究尋求牽一發(fā)動全身的重大改革任務(wù)
過去多年，我們有過一些重大發(fā)展型改革舉措，牽一發(fā)而動全身，例如農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革、外貿(mào)體制改革、企業(yè)承包制改革、企業(yè)股份制改革、住房制度改革等。較早時期這類改革的共同特點，是改革起步于一個資源配置極端失衡的制度中，大量生產(chǎn)要素要么被普遍抑制了積極性、主動性，要么被錯配在低效率部門，因此改革只要能普遍調(diào)動人的積極性（如各種類型的承包制），只要能將生產(chǎn)要素從低效率部門轉(zhuǎn)向高效率部門（如大量農(nóng)民工和土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)），就能帶來生產(chǎn)力普遍而持久的提升。稍后時期的這類改革的共同特點，是改革前存在大量估值極端失衡、產(chǎn)出效益極低的公共資源，改變這些資源的配置領(lǐng)域和配置方式，就能帶來使多方收入增加特別是政府財力的極大增加，得以支撐經(jīng)濟高速增長，例如大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、快速的城鎮(zhèn)化進程、大量的房地產(chǎn)發(fā)展等，都得益于國有和集體土地的開發(fā)和增值。下一步改革，各方都期待同時也應(yīng)該尋求這類影響全局帶來泛在發(fā)展新動能的重大改革，但經(jīng)過多年改革之后，還有哪些改革具備相應(yīng)的基礎(chǔ)條件，能夠釋放巨大動能并帶動全局，需要認真研究和深入探討。
（二）發(fā)展型改革要聚焦于提高全要素生產(chǎn)率
1、繼續(xù)推進要素市場化配置改革。實現(xiàn)所有要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。特別要對各類經(jīng)濟主體一視同仁，由市場依據(jù)效率和風(fēng)險雙重評估決定資源配置方向和領(lǐng)域，使各類市場主體能對要素使用做出合理決策，“入場”環(huán)節(jié)和“在場”環(huán)節(jié)統(tǒng)籌，提高全要素配置效率。
2、確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。除了對為數(shù)不多的特定行業(yè)和企業(yè)實行進入限制或經(jīng)營活動管制外，其他行業(yè)和企業(yè)一律實現(xiàn)“市場主體競爭地位中性”，國家對不同所有制企業(yè)無歧視地平等對待，任何企業(yè)都不能從免于競爭的保護中獲取特殊利益。競爭政策有效發(fā)揮作用，才能產(chǎn)生“優(yōu)勝劣汰”的機制，使各類要素向優(yōu)勢企業(yè)聚集，在企業(yè)全生命周期中不斷提升資源配置效率。
3、推進國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。國有企業(yè)擁有大量優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，但由于體制機制問題，這些優(yōu)質(zhì)資源的配置效率有待進一步提高。推進國有企業(yè)混合所有制改革，能夠發(fā)揮國有經(jīng)濟支撐國家重大發(fā)展任務(wù)和民營經(jīng)濟體制機制靈活的雙重優(yōu)勢，提升生產(chǎn)要素配置效率。國有經(jīng)濟混合所有制改革已經(jīng)推行多年，需要加大力度加快速度。
4、切實保護民營經(jīng)濟權(quán)益。一要平等準入，不能對民營經(jīng)濟提出歧視性的準入壁壘，各類項目招標特別是有產(chǎn)業(yè)政策支持的基礎(chǔ)設(shè)施和公共項目，要對各類企業(yè)平等開放。二要公平競爭，對壟斷等不正當(dāng)行為的判斷和監(jiān)管，不能對不同所有制企業(yè)有不同標準，特別要制止濫用行政權(quán)力對民營經(jīng)濟進行歧視性執(zhí)法。三要依法保護，現(xiàn)在各方面都呼吁加快制定“民營經(jīng)濟法”，這件事重要緊迫又錯綜復(fù)雜，要積極推進更要認真嚴謹，“有法可依”是民營企業(yè)家保持信心和穩(wěn)定預(yù)期的后道心理防線，法律如果出臺就一定要可操作見實效。
5、加快城市農(nóng)村之間人口和相關(guān)資源雙向流動。除個別超大型城市外，應(yīng)取消對農(nóng)村人口進城落戶的限制。加快推進住房、教育、醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)的均等化，加快建設(shè)主要面向外來人口特別是農(nóng)村進城人口的安居房工程。在鄉(xiāng)村振興和小城鎮(zhèn)建設(shè)中，允許和鼓勵城鄉(xiāng)人員、資金、技術(shù)等要素共同參與共建共享。促進人員、資金、技術(shù)、土地等要素在城鄉(xiāng)之間更大程度的雙向自由流動，能改變城鄉(xiāng)分割時的資源錯配，提高配置效率。
6、推進市場在配置跨境資源中發(fā)揮更大作用。我國有大量的資源、產(chǎn)品、資金、技術(shù)和勞務(wù)等生產(chǎn)要素跨境流動和全球配置，跨境資源配置效率在我國總體資源配置效率中的作用日益重要。從配置效率的角度看，制度型開放的核心就是要讓市場在跨境資源配置中發(fā)揮更重要的作用。除了極少數(shù)關(guān)鍵資源、重要產(chǎn)品和核心技術(shù)需要有特殊管理政策外，跨境資源配置也要實現(xiàn)各類主體競爭地位平等，對出口和進口、利用外資和對外投資、國內(nèi)企業(yè)和外資企業(yè)，不實行特別鼓勵或限制政策，而是讓市場自主做出選擇。這部分跨境資源高效配置，能有效提升全要素生產(chǎn)率。
（三）治理型改革要聚焦于解決突出矛盾促進社會和諧
1、科學(xué)合理界定中央和地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任。央地財稅關(guān)系是央地關(guān)系的基礎(chǔ)，維護中央對重大全局問題的決策權(quán)和調(diào)動地方積極性主動性是處理好這個關(guān)系的要害。中央政府要加強宏觀事務(wù)管理，建設(shè)全局性重大社會基礎(chǔ)設(shè)施，并擁有重大問題做出決策和推動實施的財政能力。要以增強發(fā)展動能和公共服務(wù)能力為導(dǎo)向，明確地方各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任，增強地方自主權(quán)，充分調(diào)動地方的積極性能動性。
2、按照共同富裕的要求推進稅制改革。改革重點是從流轉(zhuǎn)稅為主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向直接稅和間接稅的混合型框架，從單一針對企業(yè)法人征稅轉(zhuǎn)向?qū)ψ匀蝗撕头ㄈ斯餐鞫?，逐步形成納稅與享受公共福利相匹配的格局。流轉(zhuǎn)稅征收環(huán)節(jié)上，也要由僅從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收轉(zhuǎn)向從生產(chǎn)環(huán)節(jié)與消費環(huán)節(jié)共同征收，征收價外型消費稅，減輕地方對土地財政的過度依賴，形成兼顧發(fā)展與公平的可持續(xù)地方財力保障。
3、農(nóng)村資源轉(zhuǎn)讓收益優(yōu)先用于農(nóng)村人口社會保障。農(nóng)地入市、宅基地流轉(zhuǎn)獲取的收入，應(yīng)優(yōu)先用于完善農(nóng)村人口的社保體系，使他們與城里人一樣不再依賴土地保障，在提高土地利用效率、增加收入的同時，為相對低收入人群提供更為有效和穩(wěn)定的社會安全網(wǎng)。
4、完善促進綠色發(fā)展的體制機制。通過法律、規(guī)劃、標準、信息披露、財稅金融政策和碳市場交易等，推動綠色發(fā)展技術(shù)和計劃得以迅速實施并具可持續(xù)性。推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、能源革命、環(huán)境治理、氣候變化和公眾健康的協(xié)同管理機制，使經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護同向同步，相得益彰。
5、以社區(qū)作為基本支撐點加強社會治理，推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，健全城鄉(xiāng)基層治理體系，夯實基層社會治理基礎(chǔ)。回應(yīng)公眾希望更多知曉和參與社會管理事務(wù)的愿望，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，讓人民群眾切身體驗到與現(xiàn)代化國家相匹配的服務(wù)與治理水平。
04 結(jié) 論
要推進的重點改革可能還有許多。下一步改革要從中國國情實際出發(fā)，從中國發(fā)展目標出發(fā)，不固守過去的改革路徑，不回避重要而艱巨的改革要求，實事求是、與時俱進地確定發(fā)展型改革和治理型改革的主要任務(wù)，為推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供制度保障。
從理論研究和學(xué)術(shù)探討的角度看，“兩條主線”或許是將“中國奇跡”從實踐表現(xiàn)升華到學(xué)術(shù)理論的有效框架。“發(fā)展—穩(wěn)定”雖然是現(xiàn)代化進程中兩大普遍命題，但中國借力于社會各方面的改革共識和改革動力，用持續(xù)的制度創(chuàng)新處理好這兩大命題和兩者關(guān)系，做到兩個方面各自發(fā)力又相互加持，才創(chuàng)造了發(fā)展與穩(wěn)定兩大奇跡。
總之，用學(xué)術(shù)語言講述中國故事，闡釋中國經(jīng)驗的普遍意義和學(xué)理價值，既是理論工作者為國家現(xiàn)代化建設(shè)做貢獻的應(yīng)盡責(zé)任，也是學(xué)術(shù)事業(yè)發(fā)展前行的難得機遇。
（來源：《中國經(jīng)濟問題》）
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