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文/陽建強　東南大學建筑學院教授；唐　斌　東南大學建筑學院講師，博士

我國城市更新經(jīng)歷了從中華人民共和國成立初期注重解決城市居民基本生活環(huán)境和條件問題，到改革開放后開展大規(guī)模舊城功能結(jié)構(gòu)調(diào)整和舊居住區(qū)改造，再到快速城鎮(zhèn)化時期開展的舊區(qū)更新、舊工業(yè)區(qū)文化創(chuàng)意開發(fā)、歷史地區(qū)保護性更新；進入新時代遵循以人民為中心和高質(zhì)量發(fā)展理念，注重城市綜合治理和社區(qū)自身發(fā)展的歷史發(fā)展過程。實施城市更新行動是新時期我國城市發(fā)展的一項重大而又基本的任務。在此背景下，有必要探討建立符合國情和行之有效的城市更新制度，以切實保障城市更新工作的有序推進和健康發(fā)展。

1．我國城市更新制度建設(shè)的進展情況

近年來國家層面相關(guān)城市更新政策文件密集出臺，城市更新制度的頂層設(shè)計持續(xù)推進和不斷完善。地方層面許多城市積極響應實施城市更新行動的國家戰(zhàn)略要求，結(jié)合地方實際情況和發(fā)展階段，大膽開展城市更新制度探索和創(chuàng)新，取得顯著的階段性進展，對推動城市更新實踐起到十分重要的作用。

1.1國家層面

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出“城鎮(zhèn)化必須進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段”，提出優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)、促進城市緊湊發(fā)展和提高國土空間利用效率等基本原則。在2015年12月召開的中央城市工作會議中，提出要堅持集約發(fā)展，提倡城市修補和更新，加快城市生態(tài)修復，要樹立“精明增長”“緊湊城市”理念，推動城市發(fā)展由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變。2019年以來，國務院常務會議、政治局會議等多次重大會議均提出要大力進行老舊小區(qū)改造提升和開展全國老舊小區(qū)改造試點工作。2020年國務院辦公廳頒布《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》，成為上述國家政策的具體落實與部署，充分體現(xiàn)了對人民群眾生活的高度重視。

2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出實施城市更新行動，首次將“城市更新”寫入政府工作報告，賦予了高質(zhì)量轉(zhuǎn)型發(fā)展階段城市更新工作的新使命、新內(nèi)涵和新任務。2021年發(fā)布的國家《政府工作報告》進一步強調(diào)“十四五”時期要實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》的第8篇“完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略  提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量”中確定深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，并在第29章“全面提升城市品質(zhì)”中提出“加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升”的方針政策。2022年國家《政府工作報告》再次強調(diào)有序推進城市更新，并提出加強市政設(shè)施和防災減災能力建設(shè)，開展老舊建筑和設(shè)施安全隱患排查整治，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，支持加裝電梯等設(shè)施，以及推進無障礙環(huán)境建設(shè)和公共設(shè)施適老化改造等具體任務。2022年10月，黨的二十大報告指出“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。這不僅表明了黨中央持續(xù)推進實施城市更新行動和提高城市治理水平的堅定決心，同時為我國新時期城市更新工作開展指明了方向。

在實施城市更新行動的重大決策指引下，國家相關(guān)行政主管部門相繼出臺一系列具體落實政策，為如何做好城市更新提供了重要依據(jù)與指南。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳于2020年印發(fā)《關(guān)于在城市更新改造中切實加強歷史文化保護堅決制止破壞行為的通知》；2021年發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》；2023年發(fā)布《關(guān)于扎實有序推進城市更新工作的通知》，強調(diào)堅持城市體檢先行，發(fā)揮城市更新規(guī)劃統(tǒng)籌作用，強化精細化城市設(shè)計引導，創(chuàng)新城市更新可持續(xù)實施模式，明確城市更新底線要求。自然資源部于2020年發(fā)布《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，在基礎(chǔ)工作部分“2.4 加強重大專題研究”中提出要研究建設(shè)用地節(jié)約集約利用和城市更新、土地整治、生態(tài)修復的空間策略，并本著“針對空間治理問題，分類開展整治、修復與更新，有序盤活存量，提高國土空間的品質(zhì)和價值”的原則，要求根據(jù)城市發(fā)展階段與目標、用地潛力和空間布局特點，明確實施城市有機更新的重點區(qū)域，優(yōu)化功能布局和開發(fā)強度，傳承歷史文化，提升城市品質(zhì)和活力，避免大拆大建，保障公共利益；2023年印發(fā)《關(guān)于深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，要求各地自然資源主管部門及時開展詳細規(guī)劃編制或修編，為開展城市更新行動等提供法定依據(jù)。國家發(fā)展和改革委員會于2022年印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，提出有序推進城市更新改造，重點在老城區(qū)推進以老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造為主要內(nèi)容的城市更新改造，探索政府引導、市場運作、公眾參與模式。這些政策對完善我國城市更新制度的頂層設(shè)計，科學健康落實城市更新行動具有積極作用。

1.2 省級層面

為深入貫徹落實城市更新行動的國家戰(zhàn)略，有效指導和推動省級行政區(qū)域內(nèi)的城市更新工作，省級層面也紛紛采取了頒布規(guī)范性文件和技術(shù)標準等多種形式，探索建立和完善城市更新制度。例如，江蘇省作為長三角發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化水平在全國各省區(qū)中居第2位，迫切需要通過城市更新解決城市發(fā)展中的矛盾問題和突出短板。近年來，圍繞推進城市更新工作，相繼出臺一系列政策文件，包括《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實施意見》（2020）、《關(guān)于貫徹落實城市更新行動要求   深入推進美麗宜居城市建設(shè)的通知》（2021）、《關(guān)于實施城市更新行動的指導意見》（2022）、《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強歷史文化保護傳承的實施意見》（2022）、《關(guān)于組織申報2022年度江蘇省城市更新試點項目的通知》（2022）和《江蘇省城市更新行動指引》（2023）等。廣東省主要通過深入實行“三舊改造”和老舊小區(qū)相關(guān)政策，推進實施城市更新行動，制定了《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》（2021）、《城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作衡量標準》（2022）、《關(guān)于結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等工作系統(tǒng)推動城市居住社區(qū)建設(shè)補短板行動的函》（2022）和《關(guān)于進一步促進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造規(guī)范化提升質(zhì)量和效果的通知》（2022）等重要文件。遼寧省先后發(fā)布了《深入推進城市更新工程項目謀劃實施工作方案》 《遼寧省建設(shè)城市更新先導區(qū)“十四五”期間項目建設(shè)方案》《遼寧省城市更新條例》和《遼寧省城市更新工作指引（2023試用版）》。

此外，其余省份和自治區(qū)的更新制度建設(shè)也在積極推進，如貴州省印發(fā)了《貴州省城市更新行動實施方案》，湖北省發(fā)布了《湖北省城市更新工作指引（試行）》，寧夏回族自治區(qū)頒布了《寧夏回族自治區(qū)城市更新技術(shù)導則》等。

1.3城市層面

2009年，為了化解城市發(fā)展空間難以為繼的困境，深圳市率先出臺《深圳市城市更新辦法》，由此拉開我國地方層面以“地方政府規(guī)章”和“地方行政法規(guī)”形式推動城市更新的序幕。至2015年，廣州、上海先后頒布、實施《廣州市城市更新辦法》和《上海市城市更新實施辦法》。2020年起，在中央實施城市更新行動政策的持續(xù)推動下，市級層面城市更新制度建設(shè)不斷提速，全面展開制度建設(shè)工作，著力提升制度的級別、加強制度的體系性。深圳市基于多年的實踐探索和積累，在原《深圳市城市更新辦法》的基礎(chǔ)上，出臺了《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》；上海、廣州、北京等其他一線城市也相繼頒布了《上海市城市更新條例》（2021）、《廣州市城市更新條例》（2021）和《北京市城市更新條例》（2022）。

為了有序推進城市更新工作，一些城市還結(jié)合各自實際情況和社會需求，開展了城市更新法規(guī)體系和政策機制建構(gòu)的探索研究。例如，北京市自條例發(fā)布后，研究出臺配套政策文件，逐步健全以《北京市城市更新條例》、相關(guān)配套規(guī)范性文件、各類規(guī)范和技術(shù)標準為主的“1+N+X”城市更新制度體系；重慶市逐步構(gòu)建起以《重慶市城市更新管理辦法》（2021）、《重慶市中心城區(qū)城市更新規(guī)劃》（2021）和《重慶市城市更新技術(shù)導則》（2022）2個技術(shù)文件，以及《關(guān)于城市更新項目規(guī)劃和用地管理的指導意見（試行）》（2022）、《重慶市城市更新市級激勵獎補資金管理辦法（試行）》（2022）等以規(guī)劃土地、激勵獎補資金等“一攬子”配套政策為中心的“1+2+N”城市更新政策體系。

南京市自2021年入選全國首批城市更新試點城市以來，不斷加強城市更新制度建設(shè)工作，目前已初步形成以《南京市城市更新辦法》 （2023）為核心，《開展居住類地段城市更新的指導意見》（2020）、《南京市城市更新試點實施方案》（2021）和《南京市深化“放管服”改革優(yōu)化城市更新項目消防審驗管理的實施意見（試行）》（2022）為配套性政策的更新制度框架。蘇州市也發(fā)布了《蘇州市城市更新試點工作實施方案》（2022）、《蘇州市城市更新社區(qū)設(shè)計師服務制度（試行）》（2022）、《蘇州市城市更新技術(shù)導則（試行）》（2023）和《蘇州市城市微更新建設(shè)指引（試行）》（2023）等政策文件。

2．國外城市更新制度建設(shè)的有益啟示

發(fā)達國家城市更新進程同我國相比啟動較早、體制機制也較為成熟，法國、德國、英國、美國，以及日本、韓國、新加坡等國根據(jù)各自的實際情況制定了相應的城市更新政策。學習和借鑒國外發(fā)達國家城市更新經(jīng)驗，以期為解決我國城市更新制度的相關(guān)問題提供一定的參考與啟示。

2.1 城市更新的制度框架構(gòu)建

法國、德國、日本等大陸法系國家建立了一套獨立于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的城市更新專門制度體系及框架。盡管在具體的制度要素特征方面存在差異，但是從整體的框架來看，基本上可以概括為法規(guī)體系、管理體系、計劃體系和運作體系4個方面。其中，法規(guī)體系主要由界定城市更新范疇、約束實施主體和管理流程的各級法律、法規(guī)、章程和政策等組成。管理體系包含城市更新的各類和各層級機構(gòu)設(shè)置、組織關(guān)系及其責權(quán)范疇等內(nèi)容。計劃體系主要包括目標、計劃編制、空間管控等事項。運作體系則涵蓋城市更新的對象、實施模式、資金來源和手段等。另外，與我國法系、工業(yè)化和城市化進程接近的韓國構(gòu)建了一套與傳統(tǒng)發(fā)達國家類似的、完整的城市更新制度框架，主要包括法規(guī)體系、政策體系、組織推進體系、規(guī)劃與計劃體系、實施和支援體系5個部分。新加坡的城市更新制度體系則主要由法規(guī)體系、政策體系、行政體系和規(guī)劃體系組成。

2.2城市更新的法規(guī)政策體系

無論采用的是何種政治體制，不少國家都十分重視完善國家層面法制體系的建立與城市更新政策改革，以有效推進城市更新。英國城市更新政策涉及住宅更新政策、內(nèi)城企業(yè)發(fā)展政策以及內(nèi)城整體復興政策等諸多方面，經(jīng)歷了從關(guān)注貧民窟清理到如何提升內(nèi)城功能和活力的發(fā)展過程。1947年版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為規(guī)劃領(lǐng)域的根本大法，對英國早期的城市更新運動起到了規(guī)范和引導作用。在同一時期，英國還頒布了《綜合發(fā)展地區(qū)開發(fā)規(guī)劃法》（The General Improvement Area Act）、《城市再發(fā)展法》（Urban Redevelopment Act）和《歷史建筑和古老紀念物保護法》（Historic Building, Antiquity & Relic Act）等一系列法案。自20世紀60年代中后期開始實施以內(nèi)城復興、社會福利改善及物質(zhì)環(huán)境更新為目標的城市更新政策，1978年出臺的《內(nèi)城地區(qū)法》（Inner Urban Areas Act）成為當時工黨政府城市政策的主干。撒切爾夫人領(lǐng)導的保守黨政府上臺后采取了激進的改革措施。1980年出臺了《規(guī)劃和土地法》（Planning and Land Act），基于該法案創(chuàng)設(shè)了城市開發(fā)區(qū)（Urban Development Zone）和企業(yè)區(qū)（Enterprise Zones）；在碼頭區(qū)等嚴重衰退地區(qū)，則設(shè)立了一批城市開發(fā)公司（Urban Development Corporations，UDC）來推進城市復興。進入21世紀，英國政府認識到只有在保證城市特征和生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上才有可能實現(xiàn)城市復興，在2000年頒布了《我們的城鎮(zhèn)：邁向未來的城市復興》（Our Towns and Cities: The Future-Delivering an Urban Renaissance）城市白皮書，提出鼓勵循環(huán)使用城市土地、改進城市設(shè)計和建筑設(shè)計、運用稅收和財政政策來鼓勵開發(fā)廢棄的土地等政策措施。

日本于2002年出臺《城市更新特別措施法》，同時在中央和地方層面頒布了系列配套的法規(guī)、政策。韓國在統(tǒng)籌開展有關(guān)城市更新理論與實踐（試點）系統(tǒng)研究的基礎(chǔ)上，于2013年頒布和施行了《城市更新法》，建立了韓國的城市更新制度基本框架，為城市更新規(guī)劃與計劃、組織推進、實施與支援等體系的構(gòu)建提供法律依據(jù)，之后發(fā)布了《城市更新法實施細則》，并在國家層面統(tǒng)一政策框架下進行各地方層面的制度建設(shè)。這些舉措避免了因各地制度差異帶來的高昂國家調(diào)控成本，同時對于節(jié)省地方不必要的成本投入、幫助城市更新能力相對薄弱的地方政府快速建立和完善城市更新制度具有重要意義。

2.3城市更新的治理路徑

隨著對城市更新本質(zhì)認識的深化，各國越發(fā)意識到城市更新問題的復雜性，城市開發(fā)轉(zhuǎn)向更加務實的內(nèi)涵式城市更新政策，并更加強調(diào)社會發(fā)展和公眾參與。例如，英國的城市更新考慮社會需求和體現(xiàn)社會關(guān)懷，培育社區(qū)參與意識和自我更新能力，鼓勵公、私、社區(qū)等多主體廣泛參與及協(xié)調(diào)的多維、可持續(xù)城市更新。德國的城市更新為符合社區(qū)居民的切實需求，有效啟動和實施社區(qū)更新，其更新模式調(diào)整為多元主體參與，最大限度地激活社區(qū)能動性，賦予社區(qū)居民更新規(guī)劃制定和項目實施、維護和管理等全過程的參與和決策權(quán)限。新加坡的城市更新通過建立城市重建局一站式地理空間平臺（URA SPACE），增強社會知情權(quán)和促進參與式?jīng)Q策。美國在城市更新工作中，建立多元、透明的信息公示和公眾參與權(quán)保障制度，相關(guān)信息發(fā)布渠道包括網(wǎng)站、簡報、海報、年度報告、宣傳手冊、社交媒體、電子郵件、電話訪問等，公眾參與渠道涵蓋上門走訪、公共會議、問卷調(diào)查和研究小組討論等，公眾監(jiān)督方式包括一般公眾意見的咨詢型聽證，以及需要對具體的規(guī)劃異議進行調(diào)解、審查和裁決的準司法行為聽證等。

相比于傳統(tǒng)發(fā)達國家，韓國的城市更新起步相對較晚，基于居民是最了解當?shù)貙嵡榈娜后w、是真正的城市更新主人和專家的認識，韓國從一開始就強調(diào)以居民為中心、居民主導和多主體合作，多措并舉持續(xù)強化居民力量，采取的對策、措施主要通過在全國范圍內(nèi)廣泛建立和運營城市更新支援中心的第三方專家組織，專門履行相關(guān)業(yè)務的方式予以有效落實。具體包括：

（1）培訓和征求居民意見業(yè)務。在各地區(qū)持續(xù)策劃和運營城市更新大學等各類型城市更新專門培訓機構(gòu)，為居民提供城市更新理論和實踐培訓，并負責發(fā)掘居民提案。

（2）項目和規(guī)劃、計劃支援業(yè)務。為城市更新規(guī)劃和計劃的制定，以及居民自行策劃和推進城市更新項目提供全面的咨詢。

（3）治理構(gòu)建業(yè)務。提供交流空間、開展培訓等，支援居民組織化。同時，通過定期舉辦各種主體參與的會議，促進各相關(guān)機構(gòu)簽訂諒解備忘錄（Memorandum of Understanding，MOU）合作開展項目，以及構(gòu)建各種有效的合作網(wǎng)絡。

（4）宣傳業(yè)務。招募、培訓大學生或普通市民，為臉書（Facebook）等各宣傳頻道配備城市更新居民記者，定期發(fā)行消息報、網(wǎng)絡雜志和新聞稿，并制作博客網(wǎng)頁和建設(shè)專門網(wǎng)站、舉辦城市更新慶典活動等。

2.4城市更新的資金保障

建立和擴充有效的資金保障體系對于持續(xù)保障城市更新的順利實施具有關(guān)鍵性作用，根據(jù)法系的不同，各國在具體的建立和擴充方式上存在差異。其中，法國、德國、日本等大陸法系國家對于城市更新市場主體的管制和監(jiān)督相對強烈，盡管在經(jīng)濟危機和權(quán)力下放等的背景下，為全面而快速地實施城市發(fā)展和改造項目，法國、德國、日本等國也始終保持了較強的中央政策干預和財政資助力度，通過政府，特別是通過中央政府的財政補貼給予城市更新以資金支持。例如，由法國中央政府設(shè)置的專項資金占總資金的比率高達50%；針對衰敗地區(qū)，德聯(lián)邦和州政府財政各補貼1/3，只有1/3的資金由其他融資方式承擔；日本中央政府對城市更新的出資比例占據(jù)絕對的主導地位，早期的更新活動甚至全部由中央政府出資。而英國、美國等海洋法系國家則主要通過市場部門自籌資金、多主體運作或者政府和社會資本合作（Public Private Partnership，PPP）的方式進行融資，政府通常不提供或僅投入較低比率的激勵基金。這一融資模式在一定程度上產(chǎn)生了效率低下、城市更新耗時較長等問題。

為實現(xiàn)責任、權(quán)利和風險等共擔，提供城市更新所需的持續(xù)、穩(wěn)定的資金支持，韓國重點加強公共資金供給，包括采用不同層級政府之間資助聯(lián)動的方式，將大量的國家和地方財政資金投入城市更新項目中。通過構(gòu)建利用民間平臺的金融支援模式，運用公共資金的杠桿作用，建立和激活多種房地產(chǎn)信托投資基金（Real Estate Investment Trust，REITs），引入PPP方式，不斷擴大住宅城市基金和地方城市更新基金的支援。

3．對我國城市更新制度改進及優(yōu)化的建議

進入以人為本和高質(zhì)量發(fā)展的新時代，在國家治理體系建設(shè)的總體框架下，城市更新更加注重城市內(nèi)涵發(fā)展。這將成為我國城鎮(zhèn)化下半場的主要工作?；谖覈F(xiàn)階段城市更新的基本特征和進展情況，借鑒國外發(fā)達國家城市更新制度建設(shè)經(jīng)驗，對我國城市更新制度提出如下改進及優(yōu)化建議。

3.1構(gòu)筑系統(tǒng)、整體的城市更新制度框架

為了更好地指導和規(guī)范地方層面的城市更新立法工作，在國家層面加強城市更新的頂層設(shè)計尤為迫切。建議事先在國家層面制定詳細、系統(tǒng)的城市更新理論和實踐（試點）研究計劃，在調(diào)動各方力量和深入研究的基礎(chǔ)上，盡快制定國家層面的城市更新法律。鑒于我國大陸法系的治理特征，建議通過國家層面建立專門化的城市更新制度框架：首先，制定適用于全國范圍內(nèi)的城市更新專門法律，重點對我國的城市更新組織推進體系、規(guī)劃與計劃體系、實施保障體系等做出明確的規(guī)定。其次，進一步制定城市更新法實施細則，提出不同類型城市更新規(guī)劃與計劃編制、事業(yè)實施指南等配套性的法規(guī)與政策，指導省、市、區(qū)、縣等制定相關(guān)城市更新地方性法規(guī)的標準文件。在國家法律和實施細則等的統(tǒng)籌框架下，以條例的形式，由各地方政府結(jié)合各地具體情況，頒布和施行相應的城市更新地方性法規(guī)。最后，圍繞城市更新條例，完善配套的實施細則和項目指南等，有序、高效地完成我國城市更新制度的頂層設(shè)計與建設(shè)。

關(guān)于法規(guī)體系、政策體系、組織推進體系等的具體建議如下：

（1）法規(guī)體系。以國家層面的城市更新法為核心，主要包含城市更新法實施細則（法規(guī)），地方層面的城市更新條例及其配套實施細則等。

（2）規(guī)劃與計劃體系。包括國家層面的國家城市更新基本方針，以及地方層面的戰(zhàn)略規(guī)劃和城市更新區(qū)層面的振興（實行）計劃。

（3）政策體系。主要是各級行政部門針對各類型城市更新項目發(fā)布的計劃編制和項目實施指南。

（4）組織推進體系。由中央層面的城市特別更新委員會（審議機構(gòu)）、中央政府城市更新專責組織、聯(lián)系中央和地方的城市更新支援機構(gòu)（第三方組織），地方層面的地方城市更新委員會、地方政府城市更新專責組織、城市更新部門協(xié)商會和聯(lián)系政府與居民的城市更新支援組織（第三方組織），以及更新區(qū)層面聯(lián)系政府與居民的現(xiàn)場支援組織（第三方組織）、居民協(xié)商組織、政府與居民協(xié)商組織、包含各利害關(guān)系者的項目推進委員會等多個層次、多種類型的城市更新專門組織組成。

（5）實施和支援體系。涵蓋國家層面的國有企業(yè)等城市更新實施主體、中央政府的補助或融資、城市更新綜合信息系統(tǒng)的構(gòu)建，地方層面的地方政府和市場等城市更新實施主體、地方政府補助或融資、城市更新基金的設(shè)置和運用、各地方城市更新信息系統(tǒng)的建立、各類型稅收的減免，以及更新區(qū)層面的物業(yè)權(quán)利人、市場等城市更新實施主體，放寬容積率、建筑高度等限制特例的運用等系統(tǒng)性的城市更新實施和支援內(nèi)容。 

3.2 建立公眾參與、多主體合作的城市更新治理機制

城市更新是一個需要借助政府、社會、居民和企業(yè)等多方力量不斷推進的連續(xù)決策過程，僅憑政府有限的力量難以滿足城市常態(tài)化永續(xù)更新的客觀要求。因此，需著重開展有關(guān)可持續(xù)城市更新的制度設(shè)計。就國際經(jīng)驗來看，考慮到城市更新具有的強烈公益屬性，較之一味地強調(diào)市場介入，各國傾向于采取有效的措施來鼓勵和加強公眾參與，同時通過建立多主體合作的伙伴關(guān)系確保城市可持續(xù)更新。因此，除通過制定國家法律完善自上而下的頂層設(shè)計之外，我國還應將自下而上的社區(qū)基層治理納入城市更新制度建設(shè)。這無疑要求地方政府進一步深化對國家政策基本內(nèi)涵的認識，準確把握“以人民為中心”的核心價值取向，將現(xiàn)階段一般性的公眾參與提升到更為深入的、能夠體現(xiàn)廣大人民群眾意愿的公眾參與方式。從是否能夠真正滿足人民群眾對美好生活向往的滿意度和幸福感出發(fā)，以多元價值觀為導向，重點探尋和確立能夠支持公眾參與、多方合作伙伴關(guān)系的可持續(xù)城市社區(qū)更新治理路徑。

考慮到我國大陸法系的治理特征和各地正在推行的城市更新信息系統(tǒng)和社區(qū)規(guī)劃師制度，除基本的社區(qū)賦權(quán)和營造廣泛的參與氛圍之外，吸納現(xiàn)行社區(qū)規(guī)劃師、責任規(guī)劃師等人員力量，逐漸建立和在全國推廣專門化的城市更新第三方組織，并在加強自身組織水平、強化專業(yè)力量和拓展業(yè)務類型的基礎(chǔ)上，探索多種公眾參與手段與路徑的運用：

（1）培訓。策劃和運營城市更新專門學校，或者與現(xiàn)行具有城市更新培訓能力的學校、機構(gòu)等合作，持續(xù)為居民提供城市更新專業(yè)培訓，提高居民的自主更新能力。

（2）支援組建和運營居民組織。通過舉辦會議和各類活動、支援開展合作事業(yè)等方式，加強城市更新的合作治理。

（3）支援規(guī)劃、計劃和項目。為倡導公眾參與的城市更新規(guī)劃提供伴隨式、全方位的咨詢和支援。

（4）宣傳。通過運營城市更新支援組織專門網(wǎng)站、微博和微信公眾號，定期發(fā)行城市更新相關(guān)的報紙、簡報等，為居民提供自主開展城市更新所需的各種政策、資料和活動等信息，建立透明且可以保障持續(xù)進行溝通、協(xié)調(diào)的公眾平臺。

3.3建立多元化的城市更新資金保障體系

基于城市更新鮮明的公共利益屬性特征，以及我國隸屬大陸法系的客觀情況，國家政府和地方政府對于城市更新資金的保障必不可少。應著重強調(diào)政府財政的主責作用，特別是要有效發(fā)揮國家資金注入的全面帶動作用。此外，為緩解政府財政的壓力，推進可持續(xù)的城市更新，有必要積極建立政府、居民、社會、企業(yè)等多主體資金共擔機制，加強多渠道籌集資金的城市更新資金保障體系制度設(shè)計。

政府方面。具體包括：（1）中央財政。合理進行中央各項事業(yè)財政投入分配，通過設(shè)立城市更新專項資金，進一步擴大相關(guān)部門、領(lǐng)域財政支援等方式，加大中央財政對城市更新事業(yè)的資助力度。特別是為提高中央財政的使用效率，將節(jié)能改造、城市雙修等與城市更新相關(guān)的各類資金統(tǒng)籌應用于城市更新領(lǐng)域。（2）地方財政。除通過強化市、區(qū)財政資金投入，分擔中央財政壓力之外，還需重點探索建立和采用城市更新基金支援融資的模式。同時，有效發(fā)揮地方政府債券和企業(yè)債券的資金支援作用。

居民方面。從長遠來看，較之單純提高居民出資意愿，更應該將更新資金保障與居民自主更新緊密聯(lián)系起來，采取有效措施不斷加強居民力量，積極鼓勵居民自主更新，切實幫助解決城市更新的融資困境。

市場方面。除深化金融機構(gòu)開展多樣化金融產(chǎn)品和服務創(chuàng)新等已有的制度設(shè)計之外，進一步通過積極調(diào)動多方社會資源的方式，拓展融資渠道，包括：引導和鼓勵公共企業(yè)勇?lián)厝?，通過積極投資支援城市更新項目融資；積極與社會性民間企業(yè)展開合作，為城市更新提供全面支援；針對風險性較低的項目，有效發(fā)揮公共資金的撬動作用，引導社會資本加大對城市更新的投資。

3.4制定面向復雜現(xiàn)實的系統(tǒng)性城市更新政策

隨著對城市更新本質(zhì)內(nèi)涵與基本屬性的深化認識，發(fā)現(xiàn)越來越需要采取綜合性的城市更新政策，努力推動城市更新項目由簡單的物質(zhì)層面更新，轉(zhuǎn)向關(guān)注城市經(jīng)濟、社會、文化等問題的更為綜合、更為系統(tǒng)的城市更新。需要積極思考如何通過城市更新領(lǐng)域相關(guān)政策的制定和實行，有效緩解或解決現(xiàn)實存在的老齡化、青年失業(yè)等嚴峻問題。具體解決對策與措施包括：

（1）將老齡化、青年失業(yè)等問題的解決措施，明確納入城市更新政策內(nèi)容的制定范疇；

（2）以老舊小區(qū)改造為契機，對既有社區(qū)存量住宅及空間進行適老化改造，圍繞社區(qū)進行各功能福利設(shè)施網(wǎng)絡化配置，為老齡人群提供醫(yī)療、護理、生活等全方位的在地養(yǎng)老服務；

（3）針對青年就業(yè)問題，打造復合創(chuàng)業(yè)孵化空間，為青年創(chuàng)業(yè)提供低廉租金、資金、培訓和就業(yè)咨詢等全方位的支援；

（4）調(diào)查和發(fā)掘社區(qū)閑置空間或其他可利用空間，建立和運營養(yǎng)老、就業(yè)等各類活力據(jù)點，并提供培訓、咨詢和設(shè)施等支援。

在實現(xiàn)綠色低碳目標方面，建議采用整體、系統(tǒng)的綠色低碳實現(xiàn)路徑，推進全國一盤棋戰(zhàn)略布局。圍繞擬制定的城市更新法，在國家頂層建立和完善綠色低碳城市更新相關(guān)法規(guī)、政策等制度體系，重點對落實綠色低碳的系統(tǒng)規(guī)劃、綜合指標、創(chuàng)新技術(shù)和實施管理，以及公眾參與等內(nèi)容進行明確的規(guī)定。地方層面則以城市更新條例為中心，完善相應的執(zhí)行策略。在建設(shè)智慧城市方面，建議加快城市更新信息系統(tǒng)等基本溝通和協(xié)調(diào)平臺的建立，實現(xiàn)城市更新相關(guān)法律、制度的數(shù)字化管理，并在國家層面建立和運營高度集成化、一站式的城市更新相關(guān)法律、制度信息系統(tǒng)，積極研發(fā)可以對城市更新實現(xiàn)多目標、多主體和多功能全生命周期系統(tǒng)化管理的智能綜合管理系統(tǒng)。

4．結(jié)語

與過去傳統(tǒng)的城市更新相比，新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展階段的城市更新，無論在更新理念、更新目標上，還是更新方式與更新任務上，均發(fā)生了巨大而深刻的變化，需要從經(jīng)濟社會總體戰(zhàn)略導向和城市整體發(fā)展的高度，準確把握城市更新的基本規(guī)律，建立起科學合理和健康長效的城市更新宏觀調(diào)控機制。

由于城市更新涉及城市社會、經(jīng)濟和物質(zhì)空間環(huán)境等諸多方面，綜合性、全局性、政策性和戰(zhàn)略性很強，城市更新及其制度建設(shè)需要一個循序漸進和探索創(chuàng)新的過程，需要多部門、多學科、多專業(yè)和多角色的共建共享與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

在當前強調(diào)以人民為中心的城市發(fā)展思想指引下，為了全面和有效地推進城市更新工作，需要積極發(fā)揮國家的統(tǒng)領(lǐng)和支持作用。在國家層面制定統(tǒng)籌、有序的計劃，廣泛調(diào)動社會力量，統(tǒng)籌開展城市更新理論及試點研究，以國家層面的城市更新法律為骨干，有序建構(gòu)系統(tǒng)、整體和專門化的城市更新制度框架；堅持以人為本，加強公眾參與工作，建立多元合作伙伴關(guān)系的可持續(xù)城市更新治理模式；有效利用公共資金，構(gòu)建多樣化的城市更新資金保障體系；直面現(xiàn)實各項問題，制定具有戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和針對性的城市更新政策，通過自上而下和自下而上的協(xié)同作用，積極推動城市更新制度的根本性變革，以真正實現(xiàn)城市的高質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。

（來源：《上海城市規(guī)劃》）