李科昌 等：城市更新規(guī)劃與土地政策的融合實(shí)踐——以福建省福州市為例
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文/李科昌 王先龍 劉潘星 福建省福州市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院集團(tuán)有限公司
廖 蓉 自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃研究中心
在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型和土地資源緊約束的背景下，城市更新更多關(guān)注城市內(nèi)涵發(fā)展、品質(zhì)提升及產(chǎn)業(yè)解決更新規(guī)劃中土地資源配置，城市更新工作從試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)入全面實(shí)施階段，但受到規(guī)劃和土地政策融合支撐不足等問(wèn)題制約。在新的發(fā)展階段，如何加強(qiáng)城市更新規(guī)劃與相關(guān)土地政策融合，有效支撐和推進(jìn)城市更新工作，成為地方需要直面的重要課題。自2000年起，福建省福州市歷經(jīng)二十多年的持續(xù)城市更新，結(jié)合城市特點(diǎn)出臺(tái)了一系列相關(guān)政策，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題。
福州城市更新的發(fā)展歷程與問(wèn)題
一、福州城市更新工作的歷程回顧
福州地處我國(guó)東南沿海，位于閩江下游河口盆地，依山傍海，歷經(jīng)千年逐步形成“三山兩塔一條江”的主城框架，構(gòu)成了“山中有城，城中有山；水在城邊，城中有水”的獨(dú)特山水城市特征。福州結(jié)合當(dāng)?shù)貧v史文化名城和山水宜居城市的特征，先后歷經(jīng)二十余年的城市更新探索，城市品質(zhì)得到全面提升。
福州的城市更新大體分四個(gè)階段：第一階段為“東擴(kuò)南進(jìn)”擴(kuò)城運(yùn)動(dòng)帶動(dòng)的城市更新（2000—2008年），更新工作聚焦改善居住環(huán)境，以拆除重建為主要特征；第二階段為名城保護(hù)核心的城市更新（2009—2015年），更新工作圍繞盤整土地潛力、提升城市形象，以“三舊”改造和歷史街區(qū)保護(hù)修復(fù)為主；第三階段為多元化的城市更新（2016—2020年），這一階段福州以老舊小區(qū)整治、歷史風(fēng)貌區(qū)建設(shè)、水系治理、公園建設(shè)等城市品質(zhì)提升行動(dòng)為重點(diǎn)，初步形成系統(tǒng)、連片、整體的城市更新路徑；第四階段為系統(tǒng)有機(jī)的城市更新（2021年至今），關(guān)注城市精細(xì)化治理，通過(guò)出臺(tái)城市更新和土地政策，完善規(guī)劃支撐體系，推動(dòng)城市小規(guī)模、漸進(jìn)式的可持續(xù)有機(jī)更新。
二、福州城市更新面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)
通過(guò)多年城市更新，福州城市品質(zhì)形象明顯提升。隨著城市高質(zhì)量發(fā)展的要求和人民美好城市生活需要的提升，仍然存在諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。
一是城市更新中的土地資源配置和權(quán)益統(tǒng)籌平衡難度大。一方面，舊屋區(qū)、舊廠房、老舊小區(qū)、歷史地段、零星用地等更新對(duì)象多樣，其產(chǎn)權(quán)主體多元、用地權(quán)屬混雜、利益關(guān)系復(fù)雜、歷史遺留問(wèn)題眾多，加之歷史文化名城的特殊保護(hù)要求，使得城市更新面臨的問(wèn)題更趨復(fù)雜；另一方面，城市更新涉及利益主體訴求多元、各方權(quán)益統(tǒng)籌平衡難度大，其中部分利益主體傾向于拆除重建凈地出讓和大量布局經(jīng)營(yíng)性用地，這導(dǎo)致局部區(qū)域土地資源配置失衡、公益性用地保障不足。
二是城市更新向“留改拆”轉(zhuǎn)變，規(guī)劃和土地政策的融合支撐不足。在歷史文化名城保護(hù)和嚴(yán)禁大拆大建的政策下，福州現(xiàn)行更新規(guī)劃和土地政策難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)融合、創(chuàng)新突圍，缺乏規(guī)劃與土地政策的融合支撐，應(yīng)對(duì)城市更新的匹配性和靈活性不足。過(guò)去這種延續(xù)增量開(kāi)發(fā)邏輯的規(guī)劃方法，強(qiáng)調(diào)剛性管控和單一用途，難以有效應(yīng)對(duì)土地收儲(chǔ)補(bǔ)償、資產(chǎn)權(quán)益處置、集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化等核心問(wèn)題，難以滿足存量用地再開(kāi)發(fā)的多方利益訴求，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施困難。
三是與城市更新相適應(yīng)的土地政策支持和機(jī)制保障欠缺?；谠隽块_(kāi)發(fā)邏輯的土地政策常暴露出與城市更新難以適應(yīng)匹配的問(wèn)題。城市更新土地政策滯后、法治保障缺失等現(xiàn)象也較為突出。
目前，福州城市更新片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)政策和制度尚處于探索嘗試階段。福州市出臺(tái)了“城市更新+”辦法及配套政策，建立了“一事一議”城市更新工作機(jī)制。然而，在面對(duì)復(fù)雜的城市問(wèn)題和頻繁的更新活動(dòng)時(shí)，多部門協(xié)調(diào)困難，頻繁通過(guò)“一事一議”會(huì)議應(yīng)對(duì)，這大大影響了實(shí)施效率。而且，針對(duì)零星建設(shè)用地捆綁出讓、增存聯(lián)動(dòng)改造等實(shí)踐，缺乏精準(zhǔn)有效指引；規(guī)劃、土地、金融、財(cái)稅、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理、審批等方面激勵(lì)政策也相對(duì)薄弱，導(dǎo)致更新實(shí)施動(dòng)力不足。
福州城市更新規(guī)劃融合的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)
厘清工作底數(shù)，開(kāi)展文化資源評(píng)估、低效用地認(rèn)定與存量潛力評(píng)估，統(tǒng)籌納入“存量一張圖”管理
一是注重城市更新歷史文化保護(hù)，建立文化遺產(chǎn)先普查后征收制度。福州市出臺(tái)《關(guān)于貫徹落實(shí)歷史文化名城名鎮(zhèn)名村傳統(tǒng)村落和文物建筑歷史建筑傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑保護(hù)利用九條措施的通知》，對(duì)全市域50年以上或雖不滿50年但有特定價(jià)值意義的建筑進(jìn)行普查登記、認(rèn)定公布；對(duì)存在歷史文化資源的更新征收區(qū)域開(kāi)展歷史文化資源評(píng)估，編制歷史文化資源評(píng)估意見(jiàn)或報(bào)告，提出文化遺產(chǎn)和風(fēng)貌保護(hù)措施，作為實(shí)施城市更新征收決定的要件。
二是制定低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)判別低效用地。福州印發(fā)《福州市開(kāi)發(fā)區(qū)低效用地認(rèn)定及處置辦法（試行）》《工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）園區(qū)低效用地項(xiàng)目認(rèn)定與退出指南》，通過(guò)自查申報(bào)、調(diào)查確認(rèn)、審核認(rèn)定等判別低效用地，并建立登記臺(tái)賬、納入監(jiān)控目錄，持續(xù)完善低效用地認(rèn)定程序。
三是構(gòu)建“存量一張圖”，摸清存量用地潛力。福州統(tǒng)籌編制全市城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，提出“拆除重建一批、修繕一批、改造提升一批、保護(hù)利用一批”的更新計(jì)劃；開(kāi)展土地資源、用地權(quán)屬、建筑情況摸排，并結(jié)合“多規(guī)合一”平臺(tái)及大數(shù)據(jù)平臺(tái)，篩選評(píng)估存量用地更新潛力，構(gòu)建涵蓋舊屋區(qū)、舊廠房、老舊小區(qū)、歷史地段等的“存量一張圖”。
規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)，加強(qiáng)城市更新類規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃體系的融合，實(shí)現(xiàn)“專項(xiàng)規(guī)劃+更新單元詳規(guī)+地塊實(shí)施方案”的貫通指引
福州將城市更新融入國(guó)土空間規(guī)劃體系，并先后出臺(tái)《福州市“城市更新+”實(shí)施辦法》《福州市“城市更新+”工作指引》，推行“宏觀—中觀—微觀”貫通的更新模式。
宏觀層面，在國(guó)土空間總體規(guī)劃及相關(guān)政策法規(guī)的指導(dǎo)下，編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃，明確“十四五”時(shí)期土地更新計(jì)劃。中觀層面，劃定城市更新單元，依托資金投入、土地權(quán)益等成本分析，完成“一單元一策劃”，統(tǒng)籌項(xiàng)目實(shí)施與空間資源分配、成本投入與空間收益。微觀層面，制訂更新項(xiàng)目實(shí)施方案，編制地塊詳細(xì)規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注資金平衡、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、歷史影響、征地拆遷及供地時(shí)序等方面的協(xié)調(diào)，明確土地整理、土地供應(yīng)等實(shí)施路徑。
以上城市更新模式在福州白湖北園更新項(xiàng)目上可窺見(jiàn)一斑：該項(xiàng)目規(guī)劃結(jié)合產(chǎn)權(quán)、資源分配等要素，劃分白湖北園一期、東升先鋒兩個(gè)城市更新單元；同時(shí)將白湖北園地塊詳細(xì)規(guī)劃與開(kāi)發(fā)建設(shè)方案和資產(chǎn)平衡分析銜接，編制更新設(shè)計(jì)圖則，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃方案與成本投入、實(shí)施計(jì)劃的整體耦合。
探索適應(yīng)城市更新的規(guī)劃編制方法，在土地政策配合支撐下實(shí)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃對(duì)土地要素的優(yōu)化配置
為有效應(yīng)對(duì)城市更新，福州積極探索圍繞土地資源要素合理配置的城市規(guī)劃編制路徑，推動(dòng)城市空間治理提質(zhì)增效。
一是夯實(shí)基礎(chǔ)，以城市更新單元為依托，統(tǒng)籌土地資源調(diào)查，開(kāi)展空間評(píng)價(jià)，將翔實(shí)的土地、產(chǎn)權(quán)摸底情況融入規(guī)劃編制過(guò)程中。如，福州馬尾區(qū)產(chǎn)業(yè)空間更新實(shí)踐按照“先摸底，后編制”的工作路徑，在詳細(xì)規(guī)劃編制前翔實(shí)開(kāi)展土地、產(chǎn)權(quán)摸底調(diào)查及評(píng)估。
二是加強(qiáng)協(xié)同，合理推動(dòng)土地要素資源配置。福州強(qiáng)調(diào)更新規(guī)劃編制與土地政策協(xié)同配合支撐，合理控制土地功能、規(guī)模配比、權(quán)益平衡等內(nèi)容。其中，嚴(yán)格落實(shí)《福建省人民政府辦公廳關(guān)于強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)和用地支撐促進(jìn)城市建設(shè)品質(zhì)提升的通知》，明確宗地開(kāi)發(fā)中商品住宅不得超過(guò)公共管理與公共服務(wù)用地總面積；同時(shí)，根據(jù)成片開(kāi)發(fā)相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格控制經(jīng)營(yíng)性用地和公益性用地比例關(guān)系，并在更新單元規(guī)劃中予以嚴(yán)格落實(shí)。
三是適時(shí)調(diào)整，確立詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制。福州根據(jù)城市更新單元或地塊土地綜合開(kāi)發(fā)方案，開(kāi)展安置需求摸底和經(jīng)濟(jì)測(cè)算，結(jié)合城市設(shè)計(jì)開(kāi)展詳細(xì)規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)，通過(guò)規(guī)劃指標(biāo)和用地性質(zhì)調(diào)整，滿足資金平衡和安置需求。如，福州馬尾區(qū)產(chǎn)業(yè)空間更新實(shí)踐在編制更新單元規(guī)劃的同時(shí)，協(xié)同土地發(fā)展中心開(kāi)展更新成本與土地收益測(cè)算，結(jié)合城市設(shè)計(jì)多方案比選，動(dòng)態(tài)調(diào)整更新范圍、用地功能及開(kāi)發(fā)容量等指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益及城市品質(zhì)的平衡與協(xié)調(diào)。
強(qiáng)調(diào)適配城市更新的相關(guān)政策支撐，創(chuàng)新配套政策機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃與土地政策深度融合
一是創(chuàng)新土地政策，支撐更新規(guī)劃和土地政策融合。其一，允許在符合國(guó)土空間規(guī)劃并確保各類土地用途不沖突的前提下，開(kāi)展單宗多用途土地供應(yīng)，如福州黃山、白湖北園項(xiàng)目采用“城鎮(zhèn)住宅+教育”“城鎮(zhèn)住宅+商業(yè)”等單宗多用途的綜合開(kāi)發(fā)。其二，提倡土地復(fù)合利用和性質(zhì)兼容，在《福州市規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定》中明確用地性質(zhì)兼容類型和比例關(guān)系；在詳細(xì)規(guī)劃中創(chuàng)新商住用地、商業(yè)商務(wù)用地等混合用地類型。其三，探索零星用地和相鄰用地組合開(kāi)發(fā)。如，在福州倉(cāng)山區(qū)工業(yè)園區(qū)提升案例中，鼓勵(lì)低效工業(yè)用地再開(kāi)發(fā)擴(kuò)建，涉及邊角地、夾心地、插花地等難以獨(dú)立開(kāi)發(fā)的零星土地可一并改造開(kāi)發(fā)，并嚴(yán)格限制開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)模和比例。其四，允許同屬同一業(yè)主相鄰工業(yè)用地統(tǒng)籌布局、優(yōu)化設(shè)計(jì)和集中開(kāi)發(fā)。
二是轉(zhuǎn)變城市更新機(jī)制，促進(jìn)更新規(guī)劃和土地政策融合。按照“城市更新+”辦法要求，福州通過(guò)“市區(qū)聯(lián)動(dòng)、國(guó)企參與”有序推進(jìn)土地整理。政府通過(guò)招標(biāo)選定國(guó)有企業(yè)作為城市更新項(xiàng)目的實(shí)施業(yè)主，配合政府開(kāi)展前期土地整理工作。如，在白湖北園土地綜合開(kāi)發(fā)更新實(shí)踐中，通過(guò)引入城鄉(xiāng)建總作為實(shí)施主體參與土地整理，并以劃撥、協(xié)議出讓形式參與公益性用地開(kāi)發(fā)建設(shè)，高效推進(jìn)存量空間騰挪和土地權(quán)益平衡。
三是引導(dǎo)多元主體參與，激發(fā)城市更新規(guī)劃和相關(guān)土地政策的融合。一方面，引入社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)歷史資源的資產(chǎn)盤活。福州出臺(tái)《福州古厝不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證辦理工作指引（試行）》，明確歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑等古厝項(xiàng)目可隨同土地一起出讓。如，在福州煙臺(tái)山片區(qū)更新實(shí)踐中，推動(dòng)地塊內(nèi)古厝出讓開(kāi)發(fā)，并辦理產(chǎn)權(quán)證；在轉(zhuǎn)讓古厝使用權(quán)的同時(shí)，對(duì)古厝整治實(shí)施管控和約束。另一方面，探索“自主更新”路徑，鼓勵(lì)居民自主參與更新改造，引導(dǎo)鼓勵(lì)危房業(yè)主通過(guò)自建等方式進(jìn)行改造，并完成多宗危房改造項(xiàng)目審批。如，鼓樓區(qū)的秘書橫巷16號(hào)、18號(hào)危房自建項(xiàng)目2017年辦理了自主更新審批，在提升居民生活環(huán)境的同時(shí)，增加了約10%的建筑規(guī)模。
城市更新規(guī)劃與土地政策融合的福州經(jīng)驗(yàn)
綜上所述，福州市城市更新經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為夯實(shí)工作基礎(chǔ)、把握關(guān)鍵抓手及強(qiáng)化政策保障三大方面。
第一，福州市的城市更新規(guī)劃將系統(tǒng)性的土地資源評(píng)估作為工作基礎(chǔ)，強(qiáng)化了土地要素的核心位置。一方面，通過(guò)土地資源調(diào)查和評(píng)估，建立城市更新規(guī)劃實(shí)施的底圖底數(shù)，應(yīng)對(duì)更新規(guī)劃中復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)權(quán)益關(guān)系。在單元更新規(guī)劃過(guò)程中重點(diǎn)關(guān)注宗地權(quán)屬、建筑情況、低效用地、歷史文化資源等存量土地資源全要素盤整，為現(xiàn)階段城市更新單元規(guī)劃或地塊詳細(xì)規(guī)劃編制、精準(zhǔn)靶向性的土地政策制定提供了準(zhǔn)確翔實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。另一方面，福州市自然資源部門依托信息化手段、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，將存量土地資源信息納入“一張圖”系統(tǒng)，加強(qiáng)存量更新土地的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和資源處置配置。
第二，福州市的城市更新規(guī)劃將規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作為土地資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵抓手。根據(jù)現(xiàn)行城市更新活動(dòng)特點(diǎn)，改進(jìn)更新規(guī)劃編制體系和規(guī)劃編制方法，將更新規(guī)劃融入國(guó)土空間規(guī)劃編制的各個(gè)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化其不同環(huán)節(jié)的規(guī)劃和土地政策傳導(dǎo)。
其中，總體規(guī)劃階段，強(qiáng)化更新土地政策的頂層框架指導(dǎo)，將更新規(guī)劃納入國(guó)土空間總體規(guī)劃，同步編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃和近期更新實(shí)施規(guī)劃整體指引，強(qiáng)調(diào)更新規(guī)劃和土地利用的戰(zhàn)略引領(lǐng)。詳細(xì)規(guī)劃階段，按照“城市更新+”辦法的要求，依托城市更新單元統(tǒng)籌詳細(xì)規(guī)劃編制，統(tǒng)籌平衡土地綜合開(kāi)發(fā)的功能配置、權(quán)益調(diào)配和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。規(guī)劃實(shí)施階段，市自然資源部門以更新為目的，進(jìn)行規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù)和特定土地政策制定，優(yōu)化更新實(shí)施中土地管理機(jī)制，并以更新設(shè)計(jì)圖則為指引，強(qiáng)化城市更新規(guī)劃落地實(shí)施。
第三，福州市將規(guī)劃和土地政策精準(zhǔn)融合作為規(guī)劃實(shí)施的重要保障。福州積極探索適應(yīng)不同情形更新活動(dòng)下的“規(guī)劃—土地政策”融合聯(lián)動(dòng)，不斷完善城市更新規(guī)劃土地政策與“城市更新+”機(jī)制，“一類一策”“一事一議”為土地資源優(yōu)化配置提供了精準(zhǔn)保障。其中，市自然資源部門通過(guò)土地復(fù)合利用和用地性質(zhì)兼容、相鄰用地統(tǒng)籌布局、土地立體開(kāi)發(fā)、允許單宗多用途供地、綜合開(kāi)發(fā)中土地功能比例限制、歷史資源靈活多元的資產(chǎn)供應(yīng)、彈性的規(guī)劃管控方式等政策，完善保障更新規(guī)劃和土地資源優(yōu)化配置的高效融合，強(qiáng)化福州更新規(guī)劃實(shí)施的靈活性和可落地性。
城市更新工作的相關(guān)建議
筆者建議，目前地方在開(kāi)展城市更新工作中，需要充分考慮地方實(shí)際，針對(duì)城市發(fā)展的短板問(wèn)題，在符合現(xiàn)有規(guī)劃體系和土地政策的前提下，提供城市更新規(guī)劃和政策的組合式工具箱，從而有針對(duì)性地解決更新規(guī)劃中土地資源配置的實(shí)際問(wèn)題，有效指導(dǎo)城市更新實(shí)施。
一、探索建立公益性功能置換的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制
建議更新規(guī)劃在保障公共利益的基礎(chǔ)上，建立起具體化、系統(tǒng)化的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策工具箱。如，針對(duì)實(shí)施主體在實(shí)施城市更新中增加公益設(shè)施、保護(hù)歷史文化、城市綠地等公共空間等公益性建設(shè)，給予適度建筑增量平衡、適當(dāng)比例容積率獎(jiǎng)勵(lì)和容積率轉(zhuǎn)移等創(chuàng)新機(jī)制。
二、完善適合城市更新規(guī)劃的管理和審批機(jī)制
筆者建議，自然資源和規(guī)劃部門會(huì)同屬地政府重點(diǎn)關(guān)注政策的突破和試點(diǎn)工作推進(jìn)，完善適應(yīng)更新規(guī)劃的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和精細(xì)化指引，為城市更新的規(guī)劃、建設(shè)、管理提供標(biāo)準(zhǔn)化、可實(shí)施的指導(dǎo)。同時(shí)，優(yōu)化適應(yīng)城市更新規(guī)劃相關(guān)的審批許可機(jī)制，適當(dāng)簡(jiǎn)化審批流程，允許土地用途變更，推動(dòng)多元的用地權(quán)屬差異化審批許可。
三、探索城市更新規(guī)劃中土地及房屋權(quán)屬的整合和地面建筑合規(guī)保留及性質(zhì)轉(zhuǎn)換的政策和路徑
自然資源和規(guī)劃部門應(yīng)不斷完善用地和房屋產(chǎn)權(quán)政策，允許土地和房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系的整合；探索允許“毛地”出讓的政策，允許更新用地帶方案出讓和保留建筑的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)換，破解用地權(quán)屬?gòu)?fù)雜的問(wèn)題，避免因“凈地”出讓政策要求的主體單一和簡(jiǎn)化權(quán)屬關(guān)系等帶來(lái)的更新問(wèn)題。
探索針對(duì)不同權(quán)益主體的多元土地綜合開(kāi)發(fā)的模式。建議屬地政府鼓勵(lì)既有不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人自主更新，讓其發(fā)揮主體責(zé)任，并給予允許用途變更等政策支持。面對(duì)復(fù)雜權(quán)屬的更新問(wèn)題，同步探索實(shí)施“國(guó)有+集體”“出讓+租賃”等不同土地權(quán)益和增存聯(lián)動(dòng)的混合開(kāi)發(fā)機(jī)制，釋放更新規(guī)劃中土地的最大化價(jià)值。
（來(lái)源：中國(guó)土地）
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