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文/ 葉裕民　中國人民大學公共管理學院教授，首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院學術(shù)委員會副主任

城中村的出現(xiàn)源于改革開放后的經(jīng)濟高速發(fā)展、城市快速擴張、人口城鎮(zhèn)化等因素，新型城鎮(zhèn)化背景下，城中村的去留與轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的重要問題。長期以來，各地開展了許多城中村改造的實踐，措施不盡相同，模式互有差異，既有經(jīng)驗與教訓，又有難題與爭議。今年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導意見》，啟動了新一輪的城中村改造，引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注。

一、超大特大城市城中村簡要畫像

新一輪國家超大特大城市城中村改造戰(zhàn)略的實施，必然要求首先摸清城中村的基本情況。綜合運用系統(tǒng)論、經(jīng)濟學和規(guī)劃學的理論，葉裕民教授團隊提出了城中村劃分的學術(shù)標準：將城中村界定為城市行政范圍內(nèi)非戶籍常住人口占總?cè)丝诘谋戎卦?0%以上，建設用地面積占村莊總面積的比重在40%以上的村莊。識別出的城中村，再根據(jù)其蘊藏的二元結(jié)構(gòu)的尖銳性，可進一步劃分為彈性村和剛性村。剛性村是指非戶籍常住人口占總?cè)丝诘?0%以上，建設用地占村莊面積60%以上的村莊，剩余的是彈性村。需要強調(diào)的是，在劃分城中村與編制城中村改造計劃之前，首先會將歷史文化名村和傳統(tǒng)村落提前鑒別出來，這些村落將適用歷史文化保護的特殊更新改造模式，不在本次城中村改造的討論范圍之內(nèi)。

根據(jù)上述標準對會上的8個超大特大城市（北京、上海、廣州、深圳、成都、武漢、重慶、東莞，下同）的城中村進行刻畫，發(fā)現(xiàn)在宏觀層面上，超大特大城市的城中村基本呈環(huán)狀分布，即形成了“城中村環(huán)”。8個城市總共識別出4427個城中村，城中村建設用地總面積3524平方公里，人口5554萬人，其中非戶籍人口3471萬人，雖然數(shù)據(jù)仍需進一步校對，但大體上反映了真實情況。

城中村在微觀上呈現(xiàn)出公共衛(wèi)生安全隱患大、配套設施比較落后、人居環(huán)境質(zhì)量差、住房貧困比例高、社會治理難等問題。我們將住房貧困定義為滿足如下條件之一的住房狀態(tài)：房屋月租金≥居民月收入的30%、人均住房面積＜13m2、住房內(nèi)部缺乏獨立的廁所和廚房。我國超大特大城市城中村存在著大量的非可支付健康住房，他們是“住房貧困”群體，其中非戶籍人口占主要比例。8個城市的非戶籍人口住房貧困發(fā)生率平均在37%，深圳較為嚴重，該比例為51%（圖1）。城中村是住房貧困群體的主要空間載體。當前城中村為新市民提供了低成本的“住有所居”，但是沒有實現(xiàn)“住有宜居”。本輪城中村改造的主要目標就是解決住房貧困難題，給新市民營造健康的居住環(huán)境和條件，實現(xiàn)全體居民住有宜居。

圖1  8個超大特大城市常住人口住房貧困比例

二、城中村改造與中國式現(xiàn)代化的底層邏輯

城中村在城市快速發(fā)展的浪潮中誕生，也長期為新市民提供了低成本的居住空間，為工業(yè)化和城市化提供了重要支撐。但是，現(xiàn)在城中村的人居環(huán)境、社會狀態(tài)和空間格局已不能滿足新時期共同富裕和人民美好生活的需求，構(gòu)成了超大特大城市中國式現(xiàn)代化的阻礙，因此需要更新和改造。民生短板與治理風險是改造的直接原因，實現(xiàn)住有宜居，積累人力資本，為中國式現(xiàn)代化培育新動能是改造的底層邏輯。

習近平總書記指出：“城鎮(zhèn)化和工業(yè)化一道，是現(xiàn)代化的兩大引擎?！惫I(yè)化的核心是產(chǎn)業(yè)效率，只有提高產(chǎn)業(yè)效率才能實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，進而擴大就業(yè)并持續(xù)提升實際工資水平，實現(xiàn)共同富裕；而提升產(chǎn)業(yè)效率的核心是積累人力資本，及可以無后顧之憂地從事高效率產(chǎn)業(yè)的人的能力持續(xù)提升。

人力資本包括健康資本和智力資本，健康資本積累是智力資本積累的基礎。健康資本積累就是勞動力及其家庭有健康的居所，獲得健康的生活環(huán)境和正常的家庭生活，安居而后樂業(yè)。本輪城中村改造的核心目標就是實現(xiàn)城中村所有居民住有宜居。全體居民住有宜居和公共服務均等化是積累人力資本，進而實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的基礎性工程（圖2）。

圖2　中國式現(xiàn)代化的底層邏輯

過去幾十年的城中村改造實踐，多數(shù)屬于排斥性的城中村改造，沒有解決非戶籍人口的可支付健康住房問題，每一次城中村改造都是新市民再一次流離失所和向外搬遷的過程，也是新的城中村再生的過程。因此，新一輪的城中村改造實現(xiàn)由“排斥性”向“包容性”的歷史轉(zhuǎn)型，改造的出發(fā)點和落腳點在于可支付健康住房的供給和公共服務均等化，實現(xiàn)全體居民住有宜居，廣泛推進市民化和以人民為中心的新型城鎮(zhèn)化。包容性的城中村改造還將在改善民生、積累人力資本的同時培育壯大中等收入階層，并以投資直接拉動經(jīng)濟增長，在未來能夠通過高素質(zhì)勞動力支撐長期經(jīng)濟增長。同時，我國的土地財政能借助這個窗口期進行軟著陸，房地產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與調(diào)整亦能隨之進行。

三、新一輪城中村改造面臨的挑戰(zhàn)

目前超大特大城市城中村改造面臨著不少挑戰(zhàn)，主要有以下幾點：

第一，目標模式的挑戰(zhàn)。如何真正實現(xiàn)以人民為中心的城中村改造，由“排斥性”改造轉(zhuǎn)向“包容性”改造，避免城中村再生，實現(xiàn)全體居民住有宜居，是本輪城中村改造最大的挑戰(zhàn)。

第二，改造模式的挑戰(zhàn)。如何因地制宜、因市制宜地用好拆除新建、整治提升和拆改結(jié)合等改造模式。這幾種方式各有利弊，需要綜合使用。其中要特別區(qū)分拆除新建和大拆大建。傳統(tǒng)的“大拆大建”模式是指土地財政和房地產(chǎn)導向，新市民流離失所，城中村改造激化社會矛盾。新時期的拆除新建則是以公共利益為導向，以商品房、公共租賃住房和保障性租賃住房等多種形式實現(xiàn)全體居民住有宜居。融資地塊出讓用于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和居住空間的平衡，實現(xiàn)區(qū)域的住宅和產(chǎn)業(yè)、就業(yè)的區(qū)位協(xié)調(diào)，促進職住平衡。

第三，增容的挑戰(zhàn)。改造過程需要有市場主體的參與，市場主體須獲得平均利潤是市場經(jīng)濟的客觀規(guī)律，那么增容是在所難免的。首先，推進城市實現(xiàn)依法補償居住面積，把增容降低到最大程度；其次，直面必要的增容，以此為基礎解決基本民生問題，民生大于增容；再次，對于一些特殊街區(qū)難以實現(xiàn)必要增容規(guī)模，則需要探索全市層面的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌機制，通過建立全市的開發(fā)權(quán)市場，通過區(qū)域性開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移，平衡不同區(qū)域的增容空間，通過城中村改造實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

第四，長周期的挑戰(zhàn)。城中村改造如果采取拆除新建模式，平均會經(jīng)歷10年左右的時間甚至更長，首先，需要我們有定力，久久為功；其次，改造過程中需要對村民補償住房和公共服務先行建設，這大概需要4～6年時間，如果做得好的話，從第5年開始，村民租賃住房就可以大規(guī)模持續(xù)提供，一旦城市的城中村改造與保障性租賃住房供給形成良性循環(huán)，將開始徹底緩解我國超大特大城市住房難題。

第五，思想認識的挑戰(zhàn)。目前民眾，包括一些專家學者、公共部門，仍然對本輪城中村改造不理解甚至是誤讀，認識上有混亂的地方。這次城中村改造不能以項目化、運動式推進，采取拆除新建模式的片區(qū)規(guī)模不能太大，要在各區(qū)域為新市民過渡期居住留下周轉(zhuǎn)空間，需要以多種形式去宣傳和溝通，讓社會各界達成共識。

第六，政府債務的挑戰(zhàn)。不同改造模式下政府面臨的資金與債務壓力是不同的，但是不論哪種模式，都需要解決短期成本平衡和長期盈利模式的問題。如何借助社會資本的力量，做好融資地塊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展擴大稅基，利用高素質(zhì)勞動力發(fā)展先進制造業(yè)贏得持續(xù)的財政收入，實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)型是需要思考的問題。

四、城中村改造與保障性住房同步發(fā)展的建議

城中村改造與保障性租賃住房籌建聯(lián)動發(fā)展是本輪改造最重要的制度創(chuàng)新，也是解決住房貧困問題，促進非戶籍人口市民化的主要抓手。改造過程中優(yōu)先進行安置房、保租房的建設，讓原本居住的非戶籍人口能夠留下來，切實提升其居住質(zhì)量，改善其生活水平。

在這里先提出我國保障性租賃住房發(fā)展目標，即實現(xiàn)全國超大特大城市全體居民住有宜居，具體分為兩步走：第一步，到2025年，形成我國主要超大城市青新市民保障性租賃住房的供求平衡方案，確立制度雛形，提煉前沿城市成熟的經(jīng)驗；第二步，到2035年，形成更為完善的覆蓋全部青新市民、信息到戶的住房規(guī)劃和住房制度，全體人民實現(xiàn)住有所居、住有宜居。到2040年左右全體市民可支付健康住房覆蓋率達到85%～95%，公共租賃住房占5%～15%，實現(xiàn)全體居民住有宜居，為建設社會主義現(xiàn)代化強國奠定社會基礎。

未來實現(xiàn)青新市民的可支付健康住房供給，建議構(gòu)建起“五星型”的供給方案，形成商品房、集體宿舍、公共租賃住房、集體租賃住房和村民租賃住房五位一體的可支付健康住房供給機制。其中，商品房主要服務于20%的新市民高收入家庭，集體宿舍服務于5%～20%的低收入單身青年，公租房服務于5%～10%的最低收入家庭，集租房（商租房、整租房等）服務于中高收入和高收入的單身青年，民租房服務于40%～60%的中等收入、中低收入和低收入家庭。民租房是指激勵村民回遷住房自住富余用于出租部分，規(guī)劃設計為與青新市民可支付能力相匹配的保障性租賃住房。民租房房源規(guī)模大，規(guī)劃設計形式靈活，深受青新市民和本地居民歡迎，在規(guī)模上將有望成為保障性租賃住房供給的主體。這樣，將逐步建構(gòu)起我國超大特大城市“公共租賃住房—集體租賃住房—村民租賃住房”三足鼎立的租賃住房供給新格局，實現(xiàn)全體居民住有宜居。

（來源：城事會客廳）