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文/葉耀先　中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院榮譽(yù)顧問(wèn)，教授級(jí)高級(jí)工程師

2022年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%，城鎮(zhèn)化率增速出現(xiàn)放緩趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化動(dòng)力發(fā)生深刻變化，同時(shí)也面臨諸多挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展是新一輪城鎮(zhèn)化進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段的必然要求，要從人口、就業(yè)、資源環(huán)境、區(qū)域發(fā)展、體制機(jī)制建設(shè)等方面，采取措施，以促進(jìn)城鎮(zhèn)化可持續(xù)。

一、從“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”來(lái)理解城鎮(zhèn)化

什么是城鎮(zhèn)化?我國(guó)最早的城鎮(zhèn)化定義出現(xiàn)在1999 年施行的中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50280—98)里，其中說(shuō)，城市化是“人類生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的歷史過(guò)程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化，以及城鎮(zhèn)不斷發(fā)展和完善的過(guò)程”，又稱城鎮(zhèn)化。2016 年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》刪去“歷史”一詞，理由是“歷史過(guò)程”不準(zhǔn)確。因?yàn)槌擎?zhèn)化也可以是正在進(jìn)行的過(guò)程。2021 年全國(guó)科學(xué)技術(shù)名詞審定委員會(huì)公布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)名詞》一書(shū)采納了《城鄉(xiāng)規(guī)劃基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)城鎮(zhèn)化術(shù)語(yǔ)的闡述。

黨的二十大報(bào)告指出，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。結(jié)合修訂的城鎮(zhèn)化定義可見(jiàn):第一，城鎮(zhèn)化并不單純是鄉(xiāng)村人口向城市人口的“轉(zhuǎn)移”，而是“轉(zhuǎn)化”。轉(zhuǎn)移是人從鄉(xiāng)村遷到城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)化則是他們的生產(chǎn)方式和生活方式也發(fā)生變化。為此，遷到城鎮(zhèn)的人要能就業(yè)，他們的生產(chǎn)方式才會(huì)改變;同時(shí)，他們還要有住房(租房或購(gòu)房)，并能享用城市基本公共服務(wù)，他們的生活方式才會(huì)改變。也就是說(shuō)，他們要轉(zhuǎn)化為市民。所以，說(shuō)城鎮(zhèn)化是“人口的城鎮(zhèn)化”，不夠準(zhǔn)確。第二,城鎮(zhèn)化不只是進(jìn)入城鎮(zhèn)人口生產(chǎn)方式和生活方式的“轉(zhuǎn)化”，還要建設(shè)住房和基礎(chǔ)設(shè)施，還要管理好城鎮(zhèn)，還要對(duì)城鎮(zhèn)適時(shí)更新，使城鎮(zhèn)不斷發(fā)展和完善。所以，說(shuō)城鎮(zhèn)化是“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，也不夠準(zhǔn)確。第三，城鎮(zhèn)化是一個(gè)過(guò)程，是幾十年、幾百年才能完成的“過(guò)程”，是不能夠人為地去“建設(shè)”的。所以，“城鎮(zhèn)化建設(shè)”和“土地城鎮(zhèn)化”的說(shuō)法，也不夠準(zhǔn)確。

二、我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的重大問(wèn)題

(一)城鎮(zhèn)就業(yè)壓力大

一是隨著我國(guó)高等教育的普及，高校畢業(yè)生人數(shù)一直在穩(wěn)步上升，青年人就業(yè)壓力大。二是大量農(nóng)村人口移居城鎮(zhèn)，使城鎮(zhèn)就業(yè)壓力增大，2021年全國(guó)農(nóng)民工總量為29251萬(wàn)人,比上年增加691萬(wàn)人。三是深化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，導(dǎo)致城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力不足，2022年6月，全國(guó)城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為5.50%，是近5年的最高值。

(二)居民收入差距大

一是總體收入差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。我國(guó)居民收入基尼系數(shù)2000年首次超過(guò)0.4，此后一直處于警戒線上,2022年我國(guó)基尼系數(shù)達(dá)到0.474。二是城鄉(xiāng)收入差距較大。2022年城鄉(xiāng)居民人均收入比為2.45，比2021年降低0.05，但仍然高于經(jīng)合組織國(guó)家水平。三是行業(yè)收入差距有持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。2022年城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位工資水平行業(yè)高低倍差達(dá)到4.08，超過(guò)國(guó)際上公認(rèn)行業(yè)間收入差距的合理水平。

(三)資源相對(duì)緊缺和生態(tài)環(huán)境惡化

一是傳統(tǒng)的“高投入、高消耗、高污染、低效益”生產(chǎn)和消費(fèi)模式在城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中仍占主導(dǎo)地位。二是能源生產(chǎn)總量少于能源消費(fèi)量，能源利用水平低，目前我國(guó)單位GDP 能耗是世界平均水平的1.4倍、發(fā)達(dá)國(guó)家的2.1倍。三是水資源短缺，水環(huán)境污染、水生態(tài)受損問(wèn)題凸顯。全國(guó)691個(gè)城市中，400多個(gè)城市缺水。四是土地利用效率不高。深圳市可利用土地面積比香港大80%，人均GDP 是香港的66%。目前香港可利用土地僅用了20%，而深圳市卻基本用完了。

(四)區(qū)域發(fā)展問(wèn)題凸顯

一是各部門編制的規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃缺乏全局性，削弱了國(guó)家規(guī)劃體系整體調(diào)控效果。二是城市總體規(guī)劃相對(duì)較為成熟，但區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃還比較薄弱。三是城市連綿區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起著重要的作用，然而，區(qū)域協(xié)調(diào)和整合還相當(dāng)薄弱。四是建制鎮(zhèn)的個(gè)數(shù)多、規(guī)模小，聚集效應(yīng)不強(qiáng)。

(五)政府管理問(wèn)題

一是政府對(duì)企業(yè)投資活動(dòng)干預(yù)過(guò)多，職能交叉重復(fù)，導(dǎo)致政府管理職能的越位、缺位和錯(cuò)位。二是公眾參與過(guò)程中，信息公開(kāi)程度不夠，不同利益群體代表性不夠，責(zé)任制度不健全。三是基礎(chǔ)設(shè)施投資落后于城鎮(zhèn)發(fā)展需求，政府仍是基礎(chǔ)設(shè)施投資主體，社會(huì)投資缺乏可靠的制度保障。四是公用設(shè)施服務(wù)價(jià)格體系改革不到位，制約著融資渠道的拓展。

三、可持續(xù)城鎮(zhèn)化政策建議

(一)引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移

第一，針對(duì)不同地區(qū)、不同類型和規(guī)模的城鎮(zhèn)，制定人口遷移政策。第二，加強(qiáng)職業(yè)需求預(yù)測(cè)和人口流動(dòng)規(guī)律研究。第三，建立國(guó)家和地方職業(yè)需求和人口遷移信息系統(tǒng)，根據(jù)工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化和增強(qiáng)國(guó)防建設(shè)的需要，提供職業(yè)需求指導(dǎo)性信息，并進(jìn)行監(jiān)控。第四，進(jìn)一步改革戶籍管理政策，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。第五，全面認(rèn)識(shí)、正確看待我國(guó)人口發(fā)展新形勢(shì)，挖掘農(nóng)民轉(zhuǎn)移人口的質(zhì)量紅利。

(二)高效利用和節(jié)約資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境

第一，加強(qiáng)能源消耗重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能技術(shù)研究和政策引導(dǎo)。在單中心城市實(shí)施公交優(yōu)先，鼓勵(lì)合用汽車，建設(shè)快捷、方便的公共交通系統(tǒng)。大力推進(jìn)建筑節(jié)能,推行建筑能耗總量控制政策。第二，倡導(dǎo)生態(tài)城市建設(shè)。把保護(hù)城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)、提高城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量和居民生活質(zhì)量列為城鎮(zhèn)建設(shè)和地方政府業(yè)績(jī)考核的主要指標(biāo)。第三，改變生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)手段，提高資源、生產(chǎn)、消費(fèi)等要素的匹配度。第四，制定適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃和土地利用政策。對(duì)工業(yè)用地，設(shè)定最高和最低容積率；在住宅用地中，對(duì)低容積率的土地開(kāi)發(fā)和擁有多套住房者征收附加費(fèi)用。

(三)貫徹落實(shí)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的方針

第一，進(jìn)一步增強(qiáng)大城市綜合輻射帶動(dòng)能力。大城市超前發(fā)展是城鎮(zhèn)化的規(guī)律，沒(méi)有大城市的充分發(fā)展，要率先實(shí)現(xiàn)中小城市和小城鎮(zhèn)的大發(fā)展難以取得預(yù)期效果。第二，引導(dǎo)城市連綿區(qū)和城鎮(zhèn)群的形成和發(fā)展。城市連綿區(qū)是城市發(fā)展的高級(jí)形態(tài)，是引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，處于財(cái)富聚集和創(chuàng)新的中心地位。第三,引導(dǎo)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),培養(yǎng)新的比較優(yōu)勢(shì)。近年來(lái)建制鎮(zhèn)數(shù)量在增加，鎮(zhèn)域平均人口在下降，必須采取切實(shí)措施，擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的規(guī)模，發(fā)揮聚集效應(yīng)。

(四)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的引導(dǎo)

第一，要一張藍(lán)圖繪到底，在規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃時(shí)限、規(guī)劃依據(jù)以及審批程序上提高協(xié)調(diào)性。第二，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系，確定城鄉(xiāng)規(guī)劃在城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃和管理中的主體地位。第三，根據(jù)農(nóng)民進(jìn)城后，村莊人員減少和搬遷、宅基地棄置等情況，重新整合鄉(xiāng)村編制，合理布局居民點(diǎn)，促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民所留宅基地的依法流轉(zhuǎn)、合理利用。第四，加強(qiáng)對(duì)各類經(jīng)濟(jì)區(qū)的分類指導(dǎo)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是利益協(xié)調(diào)和共享機(jī)制，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的區(qū)域統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和規(guī)劃，調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)各方的積極性。

(五)貫徹落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針

第一，堅(jiān)持和加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，將農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入各級(jí)政府基本建設(shè)投資范圍。第二，提高農(nóng)村的科技、教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生水平,擴(kuò)大農(nóng)民的就業(yè)空間。第三，制定相關(guān)配套政策，提高新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);調(diào)整土地收益分配結(jié)構(gòu)，允許被征地農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股、租賃等形式分享土地增值收益。第四，根據(jù)新興產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力需求，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口高質(zhì)量就業(yè)培訓(xùn)渠道，彌合城鄉(xiāng)勞動(dòng)就業(yè)分化問(wèn)題。積極探索多種形式，解決好進(jìn)城務(wù)工人員子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、文化生活、社會(huì)保障等方面的實(shí)際問(wèn)題。

(六)建立多元化的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制

第一,轉(zhuǎn)變政府在城鎮(zhèn)公用設(shè)施的角色。經(jīng)營(yíng)性城鎮(zhèn)公用設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)要逐步退出政府財(cái)政撥款補(bǔ)貼范圍；減少準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在財(cái)政中的比重。第二，設(shè)立市政收益?zhèn)?。將市政建設(shè)收益?zhèn)瘡囊话闫髽I(yè)債券中分離出來(lái),以發(fā)債人及該投資項(xiàng)目的現(xiàn)金收入流作為信用基礎(chǔ)，募集到的資金主要用于有收益的城市固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。第三，制定“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交投融資法”，保障 BOT 項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)。在此基礎(chǔ)上，制定相關(guān)的配套制度，形成規(guī)范該類項(xiàng)目投融資運(yùn)作的法律體系，從而在吸引民營(yíng)企業(yè)、外資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，減少公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。

(七)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新

第一，優(yōu)化政府行政管理體制。政府從充當(dāng)投資主體轉(zhuǎn)向社會(huì)投資管理;界定政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職責(zé)范圍，繼續(xù)推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)。第二，強(qiáng)化公眾參與公共決策。完善公眾參與機(jī)制,拓寬公眾參與渠道，創(chuàng)新參與方式，實(shí)現(xiàn)公民全面有效參與。第三，制定和頒布《市政公用事業(yè)法》。明確政府對(duì)市政公用設(shè)施的管理職責(zé)及監(jiān)管責(zé)任,建立適應(yīng)市場(chǎng)化改革的監(jiān)管構(gòu)架，依法監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。第四，制定支持小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的財(cái)政政策。增強(qiáng)小城鎮(zhèn)自我可持續(xù)發(fā)展能力，支持重點(diǎn)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)民間資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)。

（來(lái)源：《建設(shè)智庫(kù)專報(bào)》）