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文/沈體雁　北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，城市治理研究院執(zhí)行院長(zhǎng)

王慧娟　北京市科學(xué)技術(shù)研究院國(guó)際與區(qū)域合作中心助理研究員

張　超　河北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副教授及京津冀發(fā)展研究中心研究員

當(dāng)前我國(guó)城市管理存在著治理手段單一、部門間協(xié)作不密切、治理精細(xì)化程度不夠和社會(huì)參與度低等問題，由“大城細(xì)管、大城眾管、大城智管”組成的重慶“大城三管”城市綜合管理實(shí)踐探索取得了良好成效。

一、“大城三管”的實(shí)踐探索

重慶“大城三管”創(chuàng)新實(shí)踐集中體現(xiàn)在九個(gè)方面。

一是導(dǎo)向化的黨建引領(lǐng)。在“大城三管”建設(shè)過程中，堅(jiān)持把黨建引領(lǐng)貫穿始終，聚焦黨建，抓治理、抓服務(wù)，著力建組織、搭平臺(tái)、集合力、破難題，促進(jìn)基層黨建與社會(huì)治理深度融合。

二是統(tǒng)籌化的行政管理。成立城市綜合管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，統(tǒng)籌推進(jìn)并分管城市規(guī)劃建設(shè)；城市綜合管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室定期召開城管委調(diào)度會(huì)，調(diào)度情況、解決問題；推行扁平化管理，壓縮管理層級(jí)，打破部門間壁壘，形成“周點(diǎn)評(píng)、月排名、季考核”工作機(jī)制。

三是扁平化的組織架構(gòu)。完善市、區(qū)、街道、社區(qū)“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)服務(wù)”的城市綜合管理體制。如渝中區(qū)創(chuàng)建“五長(zhǎng)+三級(jí)書記”^①馬路辦公機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城市管理重心向基層下移。

四是順暢化的管理流程。以制度標(biāo)準(zhǔn)化為切入點(diǎn)，建立網(wǎng)格化管理執(zhí)行體系，形成“案件發(fā)現(xiàn)、分流交辦、任務(wù)處理、情況反饋、核實(shí)結(jié)案、結(jié)果評(píng)價(jià)”于一體的標(biāo)準(zhǔn)化工作運(yùn)行流程。

五是民生化的項(xiàng)目建設(shè)。通過多種方式補(bǔ)齊民生短板，如推進(jìn)廁所革命，增設(shè)公共直飲水點(diǎn)，老舊小區(qū)用水提質(zhì)，新建或改擴(kuò)建游園、公園等城市公共綠地，推動(dòng)人行道、便民步道和山城步道設(shè)施建設(shè)等。

六是人文化的情感聯(lián)結(jié)。堅(jiān)持以人為本，關(guān)注管理細(xì)節(jié)，提升城市環(huán)境舒適度和人性化張力。如巴南區(qū)創(chuàng)建“巴南城管”微信公眾號(hào)，提供更便捷的市民上報(bào)渠道，綦江區(qū)開展網(wǎng)友“找茬式”城市管理工作，不定期收集網(wǎng)友的各項(xiàng)建議，并針對(duì)提出的問題，及時(shí)整改。

七是智慧化的管理手段。完成市數(shù)字化城市管理信息系統(tǒng)市級(jí)及各區(qū)縣監(jiān)管平臺(tái)等近28個(gè)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集和入庫，并面向綜合管理要求，初步建設(shè)成智慧城管大腦，同時(shí)創(chuàng)新應(yīng)用提升能力，開辟包含智能交通、智慧停車、智能公廁等在內(nèi)的多項(xiàng)智慧應(yīng)用場(chǎng)景。

八是多元化的社會(huì)參與。經(jīng)過兩年多的探索實(shí)踐，有效建立了部門協(xié)同、公眾參與的協(xié)同治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、社會(huì)組織、媒體、專家和市民等不同主體共同參與社會(huì)治理的“大城眾管”。

九是科學(xué)化的績(jī)效考核。建立了包括城市管理“馬路辦公”、專項(xiàng)工作、城市管理民意調(diào)查和第三方考核評(píng)價(jià)、曝光督辦和反映問題辦理、城市日常管理專業(yè)檢查等的評(píng)價(jià)監(jiān)督體系。制定科學(xué)化的考核標(biāo)準(zhǔn)，并引入城管社會(huì)化考評(píng)機(jī)制，發(fā)動(dòng)群眾積極參與城市管理。

二、經(jīng)驗(yàn)啟示——構(gòu)建“五級(jí)六類七步六體系”城市管理體系

“五級(jí)”即從管理范圍上，實(shí)現(xiàn)城市管理從市級(jí)、區(qū)級(jí)、街鄉(xiāng)、社區(qū)和樓店的多尺度全域城管。按照“三級(jí)平臺(tái)、五級(jí)應(yīng)用”^②的基本架構(gòu)，升級(jí)形成覆蓋市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級(jí)的以“1+3+N”^③網(wǎng)格化管理為核心的城市運(yùn)行管理系統(tǒng)。

“六類”即從管理內(nèi)容上，聚焦支撐城市運(yùn)行的六大基礎(chǔ)功能板塊^④及以道路為魚骨骨架串聯(lián)起的包括電線桿、信號(hào)燈、樹木、停車場(chǎng)、綠化帶、井蓋等核心設(shè)施的全要素城市綜合管理。

“七步”即以標(biāo)準(zhǔn)化工作流程為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)問題發(fā)現(xiàn)、業(yè)務(wù)分析、分流交辦、任務(wù)處理、情況反饋、核實(shí)結(jié)案、結(jié)果評(píng)價(jià)的全過程精細(xì)化城市管理。根據(jù)城市管理事、部件的特點(diǎn)，劃分管理流程及流程控制目標(biāo)，并抓好環(huán)節(jié)控制和細(xì)節(jié)監(jiān)控。在精細(xì)化管理目標(biāo)與預(yù)算計(jì)劃范圍內(nèi)，把握各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)或維護(hù)管理質(zhì)量控制點(diǎn)，做到精細(xì)化作業(yè)、精細(xì)化控制、精細(xì)化核算、精細(xì)化分析和精細(xì)化考核等。

“六體系”即包括思想體系、領(lǐng)導(dǎo)體系、運(yùn)管體系、法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和協(xié)同體系在內(nèi)的“大城三管”支撐體系。

思想體系。堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，與轄區(qū)內(nèi)政府部門、企事業(yè)單位、科研創(chuàng)新單位等黨組織構(gòu)建合作聯(lián)盟，推進(jìn)城市綜合管理縱深發(fā)展；在社區(qū)細(xì)分黨建綜合服務(wù)網(wǎng)格，把支部建在網(wǎng)格上，加強(qiáng)黨組織對(duì)社區(qū)治理、服務(wù)群眾、促進(jìn)和諧的引領(lǐng)，將城市管理工作納入基層黨建內(nèi)容，建立業(yè)務(wù)工作與黨建工作雙向服務(wù)、雙向互動(dòng)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，通過開展黨員設(shè)崗定責(zé)等志愿活動(dòng)，鼓動(dòng)基層黨組織扎根于群眾，黨員干部到城市管理一線建言獻(xiàn)策，主動(dòng)參與城市管理的具體工作。

領(lǐng)導(dǎo)體系。首先，成立由市長(zhǎng)掛帥、各市級(jí)部門為成員單位的城市綜合管理領(lǐng)導(dǎo)小組。城市管理局、規(guī)劃和自然資源局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、人力和社會(huì)保障局等各行政主管部門應(yīng)當(dāng)在城市綜合管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真履責(zé)，簡(jiǎn)政放權(quán)，依法下放和移交公共資源、公共空間及公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的有關(guān)事權(quán)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)管，推動(dòng)城市管理“整合”運(yùn)行。其次，建立統(tǒng)籌指揮機(jī)制。構(gòu)建“大城管”城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺(tái)，將城市治理全流程統(tǒng)一到一個(gè)管理平臺(tái)，落實(shí)“一級(jí)指揮、兩級(jí)管理、三級(jí)監(jiān)督、四級(jí)網(wǎng)格”城市管理工作機(jī)制。橫向上，連接城市管理相關(guān)的市直部門和國(guó)有企事業(yè)單位?？v向上，對(duì)接區(qū)級(jí)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)、跨部門、跨行業(yè)的信息共享交換，實(shí)現(xiàn)公共視頻資料搜集、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)普查、城市綜合管理事項(xiàng)處置等方面的業(yè)務(wù)協(xié)同，形成問題發(fā)現(xiàn)、處置、監(jiān)督、考評(píng)的科學(xué)閉環(huán)管理機(jī)制。最后，健全城市綜合管理考核獎(jiǎng)懲機(jī)制。組建督察考評(píng)隊(duì)伍，針對(duì)城市管理重點(diǎn)問題，全程跟蹤督辦，監(jiān)督問題徹底解決；對(duì)全市城市管理工作實(shí)行“月排名、季考核”，定期通報(bào)考核結(jié)果，并把考評(píng)結(jié)果與干部任用、年度考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)相結(jié)合。

運(yùn)管體系。首先，加強(qiáng)城市管理信息采集和數(shù)據(jù)庫建設(shè)。豐富和完善數(shù)據(jù)信息采集手段，加大物聯(lián)傳感技術(shù)在重要橋隧、人行天橋與地通、危險(xiǎn)源、井蓋、城市照明、園林綠化、風(fēng)景名勝、城市內(nèi)澇、大型戶外廣告、供排水、作業(yè)車輛等的廣泛應(yīng)用，構(gòu)建城市管理設(shè)施全要素的部件物聯(lián)、立體感知體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集、動(dòng)態(tài)錄入。其次，整合形成市、區(qū)兩級(jí)統(tǒng)一的城市管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)。對(duì)城管委系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行信息資源整合，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)兩級(jí)數(shù)字城管平臺(tái)互聯(lián)互通，并搭建城市管理數(shù)據(jù)資源共享服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)籌整合公安、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃、城管等涉及城市管理的各部門數(shù)據(jù)資源，建立一體化的城市智慧綜合管理大數(shù)據(jù)平臺(tái)。最后，加強(qiáng)智慧城管的深度運(yùn)用。充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，以主城區(qū)作為原點(diǎn)，將城市管理的輻射半徑加以擴(kuò)展，全面實(shí)施城市管理數(shù)據(jù)信息的對(duì)接、共享，實(shí)現(xiàn)城市管理范圍全面覆蓋。

法規(guī)體系。一是，針對(duì)城市基礎(chǔ)功能板塊六大系統(tǒng)和道路“魚骨體系”，形成完整的“1+N”城市治理法規(guī)體系。二是，加快修訂不符合精細(xì)化治理要求的地方性法規(guī)，及時(shí)修改、廢止與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)嚴(yán)重的法規(guī)規(guī)章，同時(shí)強(qiáng)化現(xiàn)有法規(guī)與上位法的銜接力度。三是，及時(shí)總結(jié)城市管理優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)并以法規(guī)形式制度化。四是，建立法規(guī)定期審查與評(píng)估機(jī)制，提高法規(guī)規(guī)章及相關(guān)政策的時(shí)效性、回應(yīng)性。建立城市綜合管理執(zhí)法聯(lián)動(dòng)聯(lián)合機(jī)制，加強(qiáng)城市管理部門與公安、檢察、審判、司法行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。

標(biāo)準(zhǔn)體系。第一，以建立健全覆蓋城市管理所有業(yè)務(wù)板塊的城市管理標(biāo)準(zhǔn)體系為根本導(dǎo)向，構(gòu)建起涵蓋通用標(biāo)準(zhǔn)、六大系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)、道路“魚骨體系”設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的城市管理標(biāo)準(zhǔn)體系框架。完善城市規(guī)劃建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)機(jī)制，注重規(guī)建管各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)制的統(tǒng)籌與銜接，重點(diǎn)推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施、園林綠化等在建設(shè)、移交與管理方面的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性。第二，加強(qiáng)市容市貌、市政設(shè)施、園林綠化、城市基礎(chǔ)設(shè)施、地下空間、安全應(yīng)急等重點(diǎn)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)制定工作。第三，主動(dòng)對(duì)標(biāo)國(guó)際國(guó)內(nèi)城市管理先進(jìn)城市，加快城市管理標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)優(yōu)化。第四，構(gòu)建《標(biāo)準(zhǔn)化工作管理辦法》，明確本單位標(biāo)準(zhǔn)化工作任務(wù)，建立標(biāo)準(zhǔn)化的城市管理工作機(jī)制。第五，強(qiáng)化過程監(jiān)管，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)落地生效。

協(xié)同體系。城市管理的運(yùn)營(yíng)與管理體系主體包括政府、居民、經(jīng)營(yíng)者、城市空間整合服務(wù)商、游客、投資者等主體。除了城市管理執(zhí)法業(yè)務(wù)外，政府可以通過多種方式，將城市管理中的公共服務(wù)類業(yè)務(wù)外包給具備專業(yè)資質(zhì)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)和管理，通過城市管理權(quán)對(duì)服務(wù)商參與城市管理提供必要的權(quán)利保障，實(shí)現(xiàn)城市公共空間的“專業(yè)化、數(shù)字化、機(jī)械化”的運(yùn)營(yíng)管理。

① “五長(zhǎng)”即街長(zhǎng)、路長(zhǎng)、巷長(zhǎng)、樓長(zhǎng)、店長(zhǎng)；“三級(jí)書記”包括區(qū)委書記、街道黨工委書記、社區(qū)居委會(huì)書記。

②“三級(jí)”指“市、區(qū)、街鎮(zhèn)”；“五級(jí)”指“市、區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格、社區(qū)”。

③“1”即城市管理領(lǐng)域的各類部、事件問題；“3”指融入110非警務(wù)警情、政法綜治和市場(chǎng)監(jiān)管業(yè)務(wù)；“+N”即逐步納入公共衛(wèi)生、防臺(tái)防汛、基層治理等內(nèi)容。

④“六大基礎(chǔ)功能板塊”包括城市道路交通運(yùn)輸系統(tǒng)、城市供水排水污水處理系統(tǒng)、城市垃圾收運(yùn)處置系統(tǒng)、電力能源供應(yīng)系統(tǒng)、城市郵電通信系統(tǒng)和城市園林綠化系統(tǒng)。

（來源：《建設(shè)智庫專報(bào)》）