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文/劉　誠　中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員

國內(nèi)外學者持續(xù)關(guān)注中國營商環(huán)境，普遍認為取得了較大成就。較早時候，Djankov等（2002）、Djankov等（2006）研究了85個國家開辦企業(yè)的程序、時間和費用，發(fā)現(xiàn)中國的制度門檻較高。近年來，世界銀行的營商環(huán)境報告對中國營商環(huán)境給予了高度評價，一些學者也發(fā)現(xiàn)不斷優(yōu)化的營商環(huán)境顯著促進了中國經(jīng)濟增長，有利于企業(yè)市場進入和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

綜合來看，盡管相關(guān)研究具有不同的側(cè)重，但對中國營商環(huán)境的進展給予了一致肯定。其中，學術(shù)論文和世界銀行的營商環(huán)境報告?zhèn)戎厥袌霏h(huán)境，關(guān)注企業(yè)的市場進入（如開辦企業(yè)）、運營（如獲得施工許可、電力和信貸）和退出（如辦理破產(chǎn)）；世界銀行正在研究制定的宜商環(huán)境評價體系更加側(cè)重企業(yè)感知，關(guān)注實際落實情況和典型案例；最近幾年的各類報告均將電子政務(wù)作為核心評估指標。

2023年以來，北京、上海等地推出優(yōu)化營商環(huán)境“升級版”措施，這些措施是以各地歷年發(fā)展經(jīng)驗為基礎(chǔ)的，具有很強的政策連續(xù)性和自我完善趨勢，同時，帶有當下“拼經(jīng)濟”“推動疫后復(fù)蘇”的鮮明特征。觀察各地措施的重點領(lǐng)域，可以發(fā)現(xiàn)，政策內(nèi)容更細更精準，直擊企業(yè)實際需求，瞄準市場主體的具體活動和行為，如促進銀企合作、帶團赴海外招商。并且，營商環(huán)境的范圍也從傳統(tǒng)經(jīng)濟領(lǐng)域延伸到數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域，對平臺經(jīng)濟的常態(tài)化監(jiān)管也成為各地新舉措的重要內(nèi)容，如建設(shè)數(shù)據(jù)交易中心、促進中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型等。

客觀地說，各地促進生產(chǎn)和消費、推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、搶訂單，很大程度上是營商環(huán)境之間的競爭。優(yōu)化營商環(huán)境可以幫助企業(yè)及時捕獲商機、對接資源、匹配項目，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，提振中小企業(yè)對未來發(fā)展的信心，促使企業(yè)勇于開拓市場和擴大投資，激發(fā)市場活力。

一、營商環(huán)境仍然存在的問題

當前市場主體特別是中小微企業(yè)和個體工商戶仍面臨一些在外部環(huán)境中存在的需要解決的障礙和堵點。具體表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）各地營商環(huán)境建設(shè)仍不全面不系統(tǒng)

一些地方對營商環(huán)境的認知口徑較窄，過度關(guān)注政府辦事的時長、窗口數(shù)量和流程數(shù)量，對稅負、環(huán)評、勞動者數(shù)量和素質(zhì)、產(chǎn)業(yè)配套實力、市場消費潛力等企業(yè)較關(guān)心的其他營商環(huán)境關(guān)注度不夠，一些“卡脖子”環(huán)節(jié)未有效納入改革范疇。例如，有的城市海關(guān)通關(guān)效率很高，但通關(guān)后港口和鐵路銜接不暢造成綜合運輸成本較高。因此，需要進一步全面系統(tǒng)地打通企業(yè)全生命周期、辦事流程上下游的營商環(huán)境堵點，縮減企業(yè)辦事鏈條長度，保障鏈條間程序順暢，優(yōu)化鏈條流程。

（二）營商環(huán)境差異造成的市場分割凸顯

由于各地營商環(huán)境仍存在較大差異，各地市場仍不統(tǒng)一。以長三角一體化建設(shè)為例，安徽相對江浙一帶，尤其是安徽農(nóng)村相對于江浙農(nóng)村，事實上仍存在著資源流入限制。地方政府“保護性”或“歧視性”的市場分割減少了，但企業(yè)基于營商環(huán)境“用腳投票”的市場分割卻加劇了。對這種市場自發(fā)性的“分割”，需要有針對性地優(yōu)化當?shù)氐臓I商環(huán)境，以引導企業(yè)對農(nóng)村市場和欠發(fā)達地區(qū)市場的開發(fā)和投資。

（三）超大、特大城市功能過于集中

盡管按照城市等級配置資源的行政方式越來越少，但超大、特大城市聚集資源的能力越來越強。例如，上海一般性制造業(yè)、區(qū)域物流中心等非核心功能仍在發(fā)展，卻很難疏解出來，上海區(qū)縣級政府、基層政府不愿疏解，這成為長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和要素流動的阻礙。具體表現(xiàn)為，企業(yè)擬遷址但地方政府過度挽留或者消極對待，不配合、不服務(wù)、不創(chuàng)造遷址條件。其深層次的影響是，單個城市或地區(qū)的經(jīng)濟環(huán)境不好，影響到了企業(yè)經(jīng)營；區(qū)域的協(xié)調(diào)、協(xié)同或一體化戰(zhàn)略不能充分推進，京津冀、長三角、粵港澳地區(qū)都面臨這個問題，全國的統(tǒng)一大市場不能充分建立。

（四）數(shù)字經(jīng)濟的興起對市場監(jiān)管提出新挑戰(zhàn)

一方面，線上市場在事實上存在“合規(guī)性紅利”，即線上業(yè)務(wù)可以規(guī)避一些線下實體企業(yè)的行業(yè)準入、牌照等門檻，使其合規(guī)要求較低，其經(jīng)營和交易成本也相對較低。而且，一些企業(yè)難以從線上獲得政務(wù)服務(wù)。另一方面，從線上價格機制的設(shè)置來看，平臺對線下市場造成一定的剝削。以貨運行業(yè)為例，為吸引和擴大貨源，平臺設(shè)置了較低的參考價，且司機之間過度競爭導致進一步壓低報價。即在平臺和雙邊市場框架下，平臺和某一邊獲益，另一邊市場往往因內(nèi)卷而受損。

二、進一步優(yōu)化營商環(huán)境的改革方向

今后，應(yīng)增強政策的精準性和針對性，進一步優(yōu)化營商環(huán)境、更好幫助市場主體發(fā)展。

（一）改革鏈條化

營商環(huán)境建設(shè)不僅要關(guān)注企業(yè)注冊環(huán)節(jié)，更要關(guān)注注冊前和注冊后整個企業(yè)生命周期。以制度集成創(chuàng)新方式，加大各環(huán)節(jié)改革力度，找準并及時彌補基礎(chǔ)性制度短板?？s減企業(yè)辦事鏈條長度，保障鏈條間程序順暢，優(yōu)化鏈條流程。對于涉及多個部門的同一審批事項，經(jīng)辦時間較長、企業(yè)投訴較多的“卡脖子”部門，及時責令整改。對于企業(yè)注冊、破產(chǎn)等一些常規(guī)性商事活動，加強一攬子“零窗口”辦理。

（二）進一步減少審批層級環(huán)節(jié)

在政府部門權(quán)力清單、負面清單、外商投資目錄等基礎(chǔ)上，制定一個具有普遍約束力的“涉企事務(wù)審批清單”，對于企業(yè)注冊、投資、上市、進出口、破產(chǎn)等活動，列出全部可能的審批事項。對于每一事項，列出審批流程、部門和時限。審批事項原則上只減不增，清單以外“非禁即入”。

（三）提高事中事后監(jiān)管效能

推進承諾制改革，把更多事前審批事項轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑俺兄Z、事中事后監(jiān)管事項。通過信用監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等新型監(jiān)管方式，提高事中事后監(jiān)管效率。地方政府亟須對照企業(yè)生命周期各階段、世界銀行營商環(huán)境報告各項內(nèi)容以及當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，針對性加強事中事后監(jiān)管體制機制改革創(chuàng)新，例如資源能源轉(zhuǎn)型省份和城市可以加快辦理高能耗國有企業(yè)的破產(chǎn)或混合所有制改革。

（四）服務(wù)主動化

政府應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變角色，從監(jiān)管為主轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，從被動審批向主動推送服務(wù)轉(zhuǎn)變。相關(guān)部門可以主動把握企業(yè)的服務(wù)需求，從需求出發(fā)調(diào)整、優(yōu)化服務(wù)流程，甚至創(chuàng)造新的服務(wù)，切實解決企業(yè)困難，把政府提供的政策紅利轉(zhuǎn)變成企業(yè)感知的營商環(huán)境優(yōu)勢。充分運用信息技術(shù)手段開展“非現(xiàn)場”監(jiān)測、“非接觸”執(zhí)法。同時，用機器替代人促進服務(wù)的自動化。對于標準化、規(guī)范化程度高的政務(wù)服務(wù)事項，大力推廣智能“秒辦”。通過規(guī)則數(shù)字化、材料數(shù)據(jù)化、服務(wù)在線化、監(jiān)管信用化，實施政務(wù)服務(wù)的全流程再造，實現(xiàn)服務(wù)精準直達。豐富各地政務(wù)App的服務(wù)功能，為企業(yè)搭建指尖上的“政策研究室”。

（五）與當?shù)胤A賦和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合

各地政策措施出現(xiàn)相互學習、相互競爭的積極局面，同時也反映出一定的同質(zhì)性問題。今后，各地應(yīng)加強調(diào)研，因地制宜，從本地企業(yè)實際感知出發(fā)，制定最優(yōu)政策，避免一味地攀比和模仿。鼓勵各地區(qū)從自身產(chǎn)業(yè)稟賦和未來發(fā)展導向出發(fā)，設(shè)計更加合理高效的營商環(huán)境改革方案，例如根據(jù)各地對消費、旅游、能源資源、金融和高端制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)情況專門加強相應(yīng)營商環(huán)境。工業(yè)為主的地區(qū)可突出激發(fā)技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)業(yè)為主的地區(qū)可更強調(diào)引導消費、民營經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)可以重點改善民營企業(yè)營商環(huán)境、資源型城市宜權(quán)衡好環(huán)境和工業(yè)發(fā)展的關(guān)系，打造適合本地的產(chǎn)業(yè)鏈營商環(huán)境，精準服務(wù)于重點產(chǎn)業(yè)和專精特新企業(yè)。此外，還需考慮到外資企業(yè)在行業(yè)準入、人才職業(yè)資格等方面與國內(nèi)企業(yè)的差異化需求。

三、對策建議

在市場監(jiān)管和服務(wù)方面，應(yīng)進一步提升監(jiān)管效能，營造公平良好的營商環(huán)境。

（一）要穩(wěn)定政策預(yù)期

簡化各地營商環(huán)境政策“升級版”內(nèi)容，突出每年的新增和改進內(nèi)容，不再羅列往年已有的重復(fù)內(nèi)容。推進承諾制改革，把更多事前審批事項轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑俺兄Z、事中事后監(jiān)管事項，給企業(yè)更大的信任和施展空間。

（二）降低監(jiān)管給中小企業(yè)帶來的制度性成本

對于數(shù)字壟斷、稅收、環(huán)境保護等方面的強監(jiān)管應(yīng)更多適用于大企業(yè)，由大企業(yè)承擔主要合規(guī)責任。例如，資源能源轉(zhuǎn)型地區(qū)應(yīng)加快辦理高能耗國有企業(yè)的破產(chǎn)或混合所有制改革。再比如，在信貸方面應(yīng)適度打破國有金融機構(gòu)的“垂直管理+屬地經(jīng)營”模式，鼓勵跨區(qū)域跨機構(gòu)授信。

（三）切實提高政府服務(wù)能力

監(jiān)管不是目的，監(jiān)管是為企業(yè)服務(wù)的，是為了企業(yè)更好的發(fā)展。在各部門監(jiān)管過程中自然而然能夠為企業(yè)帶來便利而不是制造障礙才是優(yōu)化營商環(huán)境的根本之道。因此，要從企業(yè)感知的問題和發(fā)展的需求出發(fā)設(shè)計監(jiān)管制度，在監(jiān)管過程中為廣大企業(yè)提供貼心服務(wù)。

（四）善用數(shù)字化、智能化手段

在公文報批、檢驗檢疫、發(fā)放獎勵和補貼、物流運輸?shù)确矫嬗脭?shù)字化方式來識別營商環(huán)境的短板，并自動解決問題，打通政策落實的“最后一公里”。大力提升線上線下一體化監(jiān)管的技術(shù)水平和能力，持續(xù)推動從“人力監(jiān)管”向“技術(shù)監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。例如，通過區(qū)塊鏈加密技術(shù)，把企業(yè)和個人網(wǎng)上數(shù)據(jù)作為企業(yè)本身的資信證明，酌情應(yīng)用于政府采購、項目申報、獲取財政資助等場景，取代政府公章、公信部門公信、會計審計證明等。

（五）在國際貿(mào)易、跨境投資、數(shù)字經(jīng)濟監(jiān)管等方面對接國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則

營造國際一流營商環(huán)境，更加注重營造市場配置跨境資源的國際化環(huán)境，通過出口擴大市場、獲得規(guī)模經(jīng)濟和分工的益處，通過進口引進各種資源、提升國內(nèi)產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平和競爭力。

（來源：中國國情國力雜志）