城市安全韌性的研究與思考
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文 / 李曉江 中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院原院長
01 城市安全韌性所面對(duì)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及其影響
1.1 城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的類型
城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)類型有常見自然災(zāi)害、非傳統(tǒng)自然災(zāi)害、重大安全事故、傳染病疫情、次生災(zāi)害與關(guān)聯(lián)災(zāi)害等。
由于全球氣候?qū)е碌姆莻鹘y(tǒng)自然災(zāi)害需要重點(diǎn)關(guān)注。例如，2021年的鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害就是一個(gè)典型例子。
重大安全事故風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜的成因也需要高度重視。1996年11月上海市四川中路居民住宅樓火災(zāi)造成30余人死亡。而火災(zāi)的起因是明火引燃了諸多居民家庭存放的燃油助動(dòng)車燃料，導(dǎo)致了重大傷亡。這一火災(zāi)事故的成因，與上海的公共交通收費(fèi)改革存在一定關(guān)聯(lián)。因此，很多安全事故看似偶然，但其原因值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>
在傳染病疫情方面，新冠疫情從暴發(fā)到全面放開管控經(jīng)歷了三年，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大影響。新冠疫情以前，2003年的SARS疫情在香港、北京、深圳流行，國內(nèi)防疫也對(duì)所有大城市都產(chǎn)生了很大的沖擊。這些例子表明，傳染病疫情風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)離我們很近。
次生災(zāi)害和關(guān)聯(lián)災(zāi)害也是需要關(guān)注的重要風(fēng)險(xiǎn)。重大自然災(zāi)害和安全事故經(jīng)常會(huì)引發(fā)一類或多類的次生災(zāi)害，或形成關(guān)聯(lián)性災(zāi)害。例如，2021年鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害造成城市諸多變電站、通信基站被淹，導(dǎo)致城市大面積停電和無線通信、電視信號(hào)中斷。汶川地震后的強(qiáng)降水在龍門山地多個(gè)城鎮(zhèn)造成嚴(yán)重的泥石流、滑坡。
1.2 城市災(zāi)害的損失與影響
城市災(zāi)害的損失與影響首要的是對(duì)居民生命安全的影響，包括居民死亡、受傷和對(duì)健康的影響。此外，城市災(zāi)害還會(huì)造成公共和私人財(cái)產(chǎn)損失。
不同城市災(zāi)害造成的生命安全損失、財(cái)產(chǎn)損失的差異非常大，有的是短時(shí)瞬間的損失，有的是長時(shí)間周期的影響；例如，新冠疫情影響持續(xù)了三年之久。另外，災(zāi)害影響的范圍也不一樣。因此要通過研究明確各類城市災(zāi)害造成損失和影響的特點(diǎn)，比如不同類型的城市災(zāi)害會(huì)產(chǎn)生什么影響，影響的范圍多大，嚴(yán)重性如何，影響周期多長等。
02 城市安全韌性和災(zāi)害特征的認(rèn)識(shí)
2.1 社會(huì)發(fā)展與安全訴求提高
首先，中國整個(gè)社會(huì)的安全訴求在提高。當(dāng)城市從貧窮時(shí)代進(jìn)入中高收入發(fā)展階段時(shí)，居民的價(jià)值觀和生活方式在發(fā)生變化，財(cái)富積累的程度也在發(fā)生變化。社會(huì)越富余，人們對(duì)生命健康、財(cái)產(chǎn)安全的訴求越高。
其次，在貧窮時(shí)代，城市的支撐系統(tǒng)相對(duì)簡單；但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，越發(fā)達(dá)的城市，城市內(nèi)部系統(tǒng)的聯(lián)系和相互依存程度越高，整個(gè)系統(tǒng)越來越復(fù)雜。對(duì)持續(xù)穩(wěn)定的交通、通信、能源系統(tǒng)的高度依賴是現(xiàn)代城市的明顯特征。此外，現(xiàn)代城市的市政系統(tǒng)復(fù)雜，存在大量的地下空間設(shè)施。因此，現(xiàn)代城市系統(tǒng)面對(duì)災(zāi)害的脆弱性在加大。
2.2 災(zāi)害防御與應(yīng)急能力
總體上看，我國應(yīng)對(duì)城市災(zāi)害的硬件設(shè)施條件明顯改善，但是改善過程中還存在很多問題。例如，某些城市的防洪設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)高，但城區(qū)之外上下游防洪設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)偏低，導(dǎo)致洪水在城市周邊造成明顯損失。此外，政府和社會(huì)對(duì)災(zāi)害事故的應(yīng)對(duì)能力需要提高。
總體上來講，我們對(duì)非常見、低發(fā)生頻率的災(zāi)害事故重視不夠。例如，鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，鄭州市相關(guān)部門應(yīng)對(duì)極端強(qiáng)降雨災(zāi)害的準(zhǔn)備并不充分。另外，整個(gè)社會(huì)要提高新階段對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)程度。
2.3 災(zāi)害損失與影響的差異性
災(zāi)害損失與影響具有很大的差異性。首先與城市的自然地理區(qū)位有關(guān)。北方地區(qū)應(yīng)對(duì)強(qiáng)降雨、臺(tái)風(fēng)災(zāi)害的能力較弱，南方地區(qū)應(yīng)對(duì)冰雪、凍雨災(zāi)害的能力較弱。從近年的自然災(zāi)害現(xiàn)象看，反季節(jié)、反常規(guī)的災(zāi)害次數(shù)越來越頻繁，需要引起警惕，也給城市安全韌性帶來了新的挑戰(zhàn)。2008年南方地區(qū)的凍雨災(zāi)害，2021年鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害，2021年東北地區(qū)多次發(fā)生的臺(tái)風(fēng)災(zāi)害就是典型的案例。在氣候變化和極端天氣事件頻繁發(fā)生的大背景下，氣候適應(yīng)是一件非常重要的事。
對(duì)災(zāi)害損失的分析需要考慮暴露度的差異。中國人口分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異明顯，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，人口、經(jīng)濟(jì)密度越大的地方暴露度越高。在人口、經(jīng)濟(jì)高密度地區(qū)，同樣的強(qiáng)降水、地震或環(huán)境生態(tài)災(zāi)害造成的損失更大，跨地區(qū)的利益沖突明顯，使得制定災(zāi)情的對(duì)策與措施更困難。比如，1999年太湖地區(qū)洪水災(zāi)害涉及的蘇南、上海均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，泄洪方案制定十分困難。暴露度低的地區(qū)雖然遭受同類災(zāi)害時(shí)，經(jīng)濟(jì)損失相對(duì)較小，但往往更容易出現(xiàn)意外的損失。
災(zāi)害損失與影響跟城市的層級(jí)和規(guī)模有關(guān)，不同行政等級(jí)和規(guī)模城市在災(zāi)害應(yīng)對(duì)上存在較大差異。總體上來看，大城市的防御能力強(qiáng)，中等城市弱一點(diǎn)，小城市和農(nóng)村更差。從一般意義的暴露度來講，農(nóng)村的暴露度不是很高，但是一旦發(fā)生災(zāi)害，農(nóng)村的損失反而可能更嚴(yán)重，因?yàn)槠浞罏?zāi)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。我國城市除了有規(guī)模等級(jí)的差別，還有行政級(jí)別的差別，面臨災(zāi)害時(shí)獲得的資源和外部幫助差距明顯。比如，2021年山西南部遭遇的暴雨災(zāi)害，雖然降雨量并不是很大，但受災(zāi)地區(qū)多為抗災(zāi)能力較弱的中小城市，造成的人員傷亡和災(zāi)害損失卻很大。
2.4 災(zāi)害發(fā)生與影響的不確定性
災(zāi)害發(fā)生和影響的不確定性取決于災(zāi)害自身的物理規(guī)律和特征。災(zāi)害發(fā)生和影響程度的不確定性和預(yù)報(bào)預(yù)警所產(chǎn)生社會(huì)影響的復(fù)雜性，造成了城市防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急響應(yīng)決策與實(shí)施的兩難處境。
從災(zāi)害歷時(shí)來看，城市安全事故周期比較短，氣象災(zāi)害總體上歷時(shí)不長，地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生多在一瞬間，傳染病疫情歷時(shí)最不確定，短的可能兩三個(gè)星期，長的可達(dá)三年。
從災(zāi)害影響范圍來講，各種自然災(zāi)害、安全事故發(fā)生及影響的空間范圍有很大的差異。流域性洪水發(fā)生的地域范圍最廣；高震級(jí)地震災(zāi)害損失和影響范圍較大；超常規(guī)暴雨受災(zāi)范圍相對(duì)較小，但近年來災(zāi)害影響范圍有擴(kuò)大趨勢；地質(zhì)災(zāi)害和公共安全事故災(zāi)害范圍相對(duì)較小，但如果涉及公路、鐵路和供電、油氣管線等受損、破壞時(shí)，會(huì)造成更大范圍影響。
03 規(guī)劃視角的城市安全韌性問題與隱患分析
3.1 城市發(fā)展方式的安全問題
我國特大超大城市數(shù)量多、規(guī)模大、密度高。我國500萬人以上的超特大城市數(shù)量多，多按照單中心“攤大餅”的模式蔓延擴(kuò)張，連綿發(fā)展的主城區(qū)用地規(guī)模很大，建筑密度、人口密度均非常高，但公共開放空間相對(duì)不足。尤其在大城市的老城區(qū)，平均人口密度多在2萬人/平方公里以上。1984年黃海地震后，上海由于嚴(yán)重缺乏公共開放空間，大量市民只能在馬路中間或道路交叉口聚集避災(zāi)。城市發(fā)展過程中長期形成的形態(tài)和土地利用特征，使我國城市的安全防災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)不斷積累。
缺乏科學(xué)論證的新區(qū)選址存在安全隱患。2010年舟曲泥石流災(zāi)害就是因?yàn)槌菂^(qū)的盲目擴(kuò)展，在行洪風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)大量開發(fā)建設(shè)，把300米寬的行洪通道壓縮到10米以內(nèi)，釀成了泥石流滅頂之災(zāi)。2016年武漢湯遜湖內(nèi)澇災(zāi)害造成60多平方公里城區(qū)水淹半個(gè)月，其主要受災(zāi)范圍就是當(dāng)年圍湖造地的范圍。這些區(qū)域在缺乏防洪澇安全論證的前提下，大規(guī)模進(jìn)行城市新區(qū)開發(fā)。因此，需要特別關(guān)注城市新區(qū)、新城的災(zāi)害隱患排查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，防患于未然。
居住用地容積率與高層住宅存在風(fēng)險(xiǎn)問題。國內(nèi)很多城市將高層、超高層住宅建筑作為新建住房的主體形態(tài)，造成了巨大而普遍的城市安全隱患。新冠疫情暴發(fā)前，武漢住宅最極端建到50層以上；疫情過后，武漢堅(jiān)定地把容積率控制在2.5。高層住宅消防安全隱患大，缺少逃生通道。我國許多大城市的消防登高救援的高度多在45米以下，這意味著15層以上的居民在火情嚴(yán)重時(shí)只能靠自救，而幾乎所有的高層住宅都沒有常規(guī)樓梯以外的逃生通道。除了電梯、樓梯之外，應(yīng)該研究如何建立高層建筑逃生的第三通道，這方面可以學(xué)習(xí)新加坡和日本的經(jīng)驗(yàn)。高層住宅過于復(fù)雜的平面設(shè)計(jì)、通風(fēng)設(shè)計(jì)與管線系統(tǒng)不利于衛(wèi)生防疫。香港對(duì)SARS和新冠期間疫情傳播途徑的研究表明，高層住宅的疫情傳播風(fēng)險(xiǎn)較高。高層住宅的關(guān)聯(lián)災(zāi)害影響大，當(dāng)遇到洪水內(nèi)澇或電力供應(yīng)事故時(shí)，高層住宅停電停水會(huì)對(duì)正常生活造成極大的麻煩。
地下空間開發(fā)的安全問題。城市地下空間利用價(jià)值高，建設(shè)成本低，但夸大地下空間的使用和開發(fā)價(jià)值，盲目大規(guī)模開發(fā)地下空間是非常不理性的。部分城市地下空間開發(fā)存在“越多越好、越深越好”的不良傾向。需要認(rèn)真考慮地下空間的易災(zāi)性、防災(zāi)脆弱性和較高的疏解救援難度。
3.2 城市建設(shè)、使用、管理的安全問題
基礎(chǔ)設(shè)施的抗災(zāi)性能和安全隱患問題。國內(nèi)城市快速發(fā)展階段建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量存在隱患，包括：重主體輕安全輕配套的不良建設(shè)傾向，基礎(chǔ)設(shè)施普遍標(biāo)準(zhǔn)偏低，施工質(zhì)量不高等問題。例如，城市道路交通系統(tǒng)中的大量立交橋、高架路、地下隧道存在工程質(zhì)量和安全防災(zāi)隱患。
城中村與城鄉(xiāng)接合部的安全與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)問題。城中村和城鄉(xiāng)接合部等非正規(guī)空間，是我國城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有機(jī)組成部分。城中村和城鄉(xiāng)接合部為城市提供低成本的居住和就業(yè)空間供給，但也存在功能高度混雜，管理效能相對(duì)比較低，安全設(shè)施不完善等問題。2011年北京舊宮火災(zāi)、2017年北京小紅門火災(zāi)都發(fā)生在農(nóng)村集體經(jīng)營性用房內(nèi)。福建泉州市新冠防疫隔離酒店垮塌、山西襄汾酒家倒塌、長沙望城自建經(jīng)營性用房倒塌都發(fā)生在城中村、城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村自建房，均因?yàn)榻ㄖ|(zhì)量問題，缺乏建筑工程監(jiān)督和使用功能安全監(jiān)管。北京、上海、深圳、廣州等超特大城市有大量的人口在非正規(guī)的住宅里居住。對(duì)這些區(qū)域里的安全隱患問題需要加強(qiáng)治理，僅通過運(yùn)動(dòng)式的突擊式檢查遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
用地布局忽視對(duì)易災(zāi)設(shè)施的避讓和防護(hù)。油氣管線、城市燃?xì)夤芫€、高壓輸電走廊既是城市運(yùn)行的供給保障，又是風(fēng)險(xiǎn)性易災(zāi)性設(shè)施。近年來多次發(fā)生的中高壓輸氣、燃?xì)夤芫€爆炸造成居民傷亡的事故就是因?yàn)榻ㄔO(shè)用地安排忽視了對(duì)管線的避讓和防護(hù)距離控制。2015年天津港大爆炸事故后反映出三點(diǎn)。一是非危險(xiǎn)品庫區(qū)存放危險(xiǎn)品的消防與場所用途管制漏洞，二是居住用地與港區(qū)、倉儲(chǔ)用地未保持必要的防護(hù)隔離距離，三是港區(qū)管理和消防隊(duì)伍缺乏安全管理與消防的知識(shí)訓(xùn)練。2015年深圳渣土受納場滑坡事故反映出受納場選址及與產(chǎn)業(yè)園區(qū)防護(hù)距離控制的規(guī)劃建設(shè)管控問題、受納場的安全防災(zāi)設(shè)計(jì)與運(yùn)行管理問題等多方面漏洞。
3.3 災(zāi)害應(yīng)急與重建的規(guī)劃建設(shè)問題
災(zāi)害應(yīng)急和次生災(zāi)害控制面臨的問題。在應(yīng)急和重建當(dāng)中的規(guī)劃建設(shè)中，供水、供電、通信和食品、生活用品的供應(yīng)保障十分重要。大型、長歷時(shí)災(zāi)害很容易引發(fā)疫情，或因飲用水和食物引發(fā)的次生公共衛(wèi)生事件。災(zāi)害或疫情中的醫(yī)療衛(wèi)生保障極其重要，醫(yī)療系統(tǒng)的安全韌性是減少災(zāi)害中生命健康損失的直接保障，在應(yīng)對(duì)主要災(zāi)害或疫情的同時(shí)，兼顧并保障非災(zāi)害、疫情的醫(yī)療服務(wù)供給，防止次生災(zāi)害和其他人群的生命健康損失。但沒有經(jīng)歷過重大災(zāi)害事故城市的醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)可能存在相當(dāng)程度的安全風(fēng)險(xiǎn)。例如，鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害中，鄭大一附醫(yī)院院區(qū)及門診樓等建筑積水深近2米，導(dǎo)致9人遇難，12臺(tái)手術(shù)中斷，600多人失去ICU設(shè)備支持，近1800位患者被迫轉(zhuǎn)移。
大型災(zāi)害過程中的過渡安置和重建選址安全問題。汶川大地震中的綿陽九洲體育館、蘆山地震中的縣體育館用作災(zāi)民臨時(shí)安置場所，新冠疫情中方艙醫(yī)院的建設(shè)，都得益于結(jié)構(gòu)安全度高、面積較大、供應(yīng)有保障的大型城市公共建筑。蘆山縣城的人民醫(yī)院是汶川災(zāi)后重建項(xiàng)目，它采用了隔震墊的結(jié)構(gòu)。蘆山地震后，該醫(yī)院一分鐘都沒停止運(yùn)行。汶川災(zāi)害重建的體育館、文化館、圖書館都是很堅(jiān)固安全的房子，可作為災(zāi)民的臨時(shí)安置所。對(duì)于較長重建周期中的過渡安置，玉樹地震的過渡安置采用了保暖帳篷方式，控制了過渡安置區(qū)的規(guī)模和密度，成功應(yīng)對(duì)了高原高寒地區(qū)越冬的特殊需求，也大大節(jié)約了過渡安置成本。
04 規(guī)劃視角的城市安全韌性策略思考
4.1 城市安全韌性策略的多維度思考
城市安全韌性問題需要多維度思考。一方面是長期適應(yīng)，另一方面是短期沖擊。在長期適應(yīng)方面，要全面研究分析城市未來可能面臨的各種災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)的背景，識(shí)別城市提高長期安全韌性能力面臨的短板和弱勢，制定對(duì)應(yīng)的長期計(jì)劃和措施。包括規(guī)避災(zāi)害沖擊和減少災(zāi)害損失的空間布局優(yōu)化，防御災(zāi)害的基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)，應(yīng)對(duì)災(zāi)情的供給保障系統(tǒng)建設(shè)和災(zāi)后恢復(fù)的能力建設(shè)，堅(jiān)持持續(xù)提升城市長期安全韌性。在應(yīng)對(duì)短期沖擊方面，要充分認(rèn)識(shí)短期災(zāi)害和安全事故、疫情等隨時(shí)可能發(fā)生的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)沖擊。在較短的時(shí)間內(nèi)，建立起以減少生命財(cái)產(chǎn)損失為主要目標(biāo)，提高城市應(yīng)急響應(yīng)、救援能力和最低限度的供給保障能力，應(yīng)對(duì)城市安全韌性面臨的短期沖擊。
要統(tǒng)籌工程防御和主動(dòng)適應(yīng)的韌性策略。通過災(zāi)害防御工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高城市抵御災(zāi)害的能力仍然是現(xiàn)代城市安全韌性的基本前提，要加強(qiáng)系統(tǒng)性、工程性災(zāi)害防御體系的建設(shè)。同時(shí)，要主動(dòng)適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展背景下安全韌性理念的轉(zhuǎn)變，接受氣候適應(yīng)、基于自然的解決方案（NbS）等減少人工干預(yù)，空間避讓，與災(zāi)害共存等主動(dòng)適應(yīng)的安全韌性理念。在中微觀層面應(yīng)積極利用主動(dòng)適應(yīng)性的防災(zāi)減災(zāi)措施。
要有針對(duì)性和協(xié)同化的韌性策略。不同的災(zāi)害與事故具有不同的破壞性，不同城市面臨的災(zāi)害威脅類型和風(fēng)險(xiǎn)暴露度存在差異，因此不同城市安全韌性策略和規(guī)劃的制定應(yīng)具有針對(duì)性。同一區(qū)域的災(zāi)害威脅具有相似性、關(guān)聯(lián)性，這就要求區(qū)域內(nèi)各城市的安全韌性策略加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，通過協(xié)調(diào)將區(qū)域內(nèi)不同城市的防災(zāi)減災(zāi)能力提高到相似水平。
要關(guān)注公平正義的安全韌性策略。應(yīng)對(duì)加快縮小不同規(guī)模等級(jí)、不同行政層級(jí)城市的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)差距，特別要重視縣城韌性水平的提升。國家近年來推進(jìn)以縣城為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)縣城補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)。其中，除了補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施短板之外，加強(qiáng)縣城安全韌性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也同樣重要。
要關(guān)注綠色低碳和安全韌性策略，構(gòu)建更加低碳、更加綠色的防災(zāi)體系。城市的安全韌性建設(shè)應(yīng)該與新階段的“碳達(dá)峰碳中和”戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)，從單一的災(zāi)害安全觀走向多元目標(biāo)與價(jià)值觀的安全觀。城市應(yīng)急供應(yīng)保障系統(tǒng)科采用可再生、分布式能源。建設(shè)區(qū)域化、本地化的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)體系，可以大大減少日常食物和產(chǎn)品消費(fèi)的成本和碳排放。
4.2 城市總體規(guī)劃層面的韌性策略
要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)的研究和韌性評(píng)估。評(píng)估方法包括系統(tǒng)評(píng)估、歷史研究、情景分析。過去我們分析災(zāi)害，特別是洪澇災(zāi)害，基本上是用概率法分析災(zāi)害的重現(xiàn)率是多少，如百年一遇、千年一遇等。但是在氣候變化的大背景下，需要加強(qiáng)情景分析法的應(yīng)用。
基于安全韌性布局優(yōu)化和選址。城市的用地與空間布局不能只是以發(fā)展效率為依據(jù)，還應(yīng)充分考慮安全、宜居、生態(tài)等多元目標(biāo)?？傮w規(guī)劃層次良好的空間布局可以提高城市的安全韌性，提升城市空間品質(zhì)，增加居民綠色福祉，減緩大城市病。優(yōu)化空間布局的內(nèi)容包括空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，公共空間、安全保障空間和生態(tài)空間的優(yōu)化，土地開發(fā)強(qiáng)度、人口布局的優(yōu)化，濱水、沿海地區(qū)的科學(xué)規(guī)劃，危險(xiǎn)品、易燃易爆品設(shè)施和油氣管線的安全防范問題等。
加強(qiáng)災(zāi)害防御體系建設(shè)。我國城市當(dāng)前存在災(zāi)害防御體系標(biāo)準(zhǔn)不高、標(biāo)準(zhǔn)不一，設(shè)施缺項(xiàng)、系統(tǒng)不完整、安全韌性短板多、防災(zāi)盲區(qū)多等問題。要倡導(dǎo)系統(tǒng)性安全思維，避免沒有行政和科學(xué)依據(jù)、盲目提高防災(zāi)工程設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的傾向。要持續(xù)完善城市防洪抗?jié)丑w系，建立有效的引導(dǎo)和約束性的制度，補(bǔ)足高層建筑消防安全短板。
另外，對(duì)不同地區(qū)應(yīng)制定針對(duì)性的防災(zāi)對(duì)策與措施。遠(yuǎn)離中心城市的新城新區(qū)、一般建成區(qū)和老城區(qū)、城中村與城鄉(xiāng)接合部、城市新區(qū)/新中心的情況不一樣，應(yīng)該分析不同地區(qū)的特征，形成針對(duì)性的韌性安全城市建設(shè)對(duì)策。
4.3 城市詳細(xì)規(guī)劃層面的韌性策略
詳細(xì)規(guī)劃功能與編制方法變革。詳細(xì)規(guī)劃，特別是控制性詳細(xì)規(guī)劃是至關(guān)重要的法制化管控工具?？匾?guī)作為一個(gè)法制化的規(guī)劃管控工具，要發(fā)揮對(duì)城市長期發(fā)展的基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性保障作用；提高對(duì)于滿足居民長期生活需求的前瞻性作用；突出對(duì)人居環(huán)境品質(zhì)、住房品質(zhì)、居民健康、安全等長期、穩(wěn)定需求的管控作用。針對(duì)新時(shí)期城市安全理念的轉(zhuǎn)變，控規(guī)的編制理念和方法要相應(yīng)改變。在價(jià)值觀上，從追求土地開發(fā)效益取向轉(zhuǎn)向提供高質(zhì)量、可持續(xù)的人居環(huán)境品質(zhì)，轉(zhuǎn)向居民和使用者的高便利、高保障，轉(zhuǎn)向建筑和場所的綠色低碳、安全韌性。在方法上，從宏觀到微觀的落實(shí)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃的功能與開發(fā)要求，轉(zhuǎn)向從微觀中觀層面關(guān)注人的需求、人的活動(dòng)和人的安全、便利。
要完善控制性詳細(xì)規(guī)劃主要指標(biāo)與管控內(nèi)容。從提高城市安全韌性水平的目標(biāo)出發(fā)，首先應(yīng)確定控規(guī)的總體取向，包括合理降低容積率和建筑高度、層數(shù)，控制合理的建筑密度和樓宇間距，基于公共衛(wèi)生和防止疫病傳染要求控制建筑單體平面、豎向設(shè)計(jì)，保障避災(zāi)場所安全和救援通道順暢可達(dá)等方面。然后分門別類完善控規(guī)編制內(nèi)容。城市中心區(qū)、商務(wù)型產(chǎn)業(yè)園區(qū)應(yīng)重點(diǎn)控制過于密集的工作崗位聚集和商務(wù)、商業(yè)、休閑人群的集聚，強(qiáng)化救援與疏散通道的多向聯(lián)系與暢通，保障可用作臨時(shí)避災(zāi)的較大面積的廣場綠地。對(duì)高層建筑、大型公共建筑、服務(wù)設(shè)施，要提出更加嚴(yán)格的抗震防災(zāi)、救援、疏散的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃管控要求。對(duì)生命線工程規(guī)劃選址、布局與場地豎向，設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)采取更嚴(yán)格的建設(shè)管控，提出分布式布局與運(yùn)行服務(wù)等更安全的防護(hù)措施。
加強(qiáng)地下空間、混合功能開發(fā)的安全控制。地下空間開發(fā)具有開發(fā)成本高、易災(zāi)性、利用的局限性以及救援困難等問題，同時(shí)開發(fā)管理的制度相對(duì)缺乏。因此，詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)對(duì)地下空間開發(fā)建設(shè)在安全防災(zāi)方面提出更加明晰的強(qiáng)制性規(guī)定。如地下空間的面積和人流規(guī)模限制，地下與地上建筑面積的合理比例，分層次的使用功能限定，以及不同建筑物之間、建筑與設(shè)施之間地下空間連通的限定等?；旌祥_發(fā)是一個(gè)利用效率很高的規(guī)劃方式，也是后工業(yè)化時(shí)代社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。混合開發(fā)需要考慮安全韌性、消防標(biāo)準(zhǔn)、建筑安全等問題。目前規(guī)劃領(lǐng)域和控規(guī)編制對(duì)混合開發(fā)的安全性問題的關(guān)注和研究還不充分，需要研究總結(jié)出既鼓勵(lì)混合開發(fā)，又可控制和降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的詳細(xì)規(guī)劃編制方法和關(guān)鍵的管控要求。例如，?？诮瓥|新區(qū)為了實(shí)現(xiàn)高貼線率，少退線，中規(guī)院海南分院與消防部門一起仔細(xì)研究如何用市政道路來解決消防登高面的要求。項(xiàng)目組和消防部門做了很多模擬實(shí)驗(yàn)，直接把消防車開到路上去確定登高面的設(shè)置方式。最后江東新區(qū)CBD實(shí)現(xiàn)高貼線率、整齊的沿街立面，規(guī)劃貼線率70%以上，退線只退3米。類似的規(guī)劃管控方式創(chuàng)新，需要把消防、安全作為很重要的因素認(rèn)真研究，才能找到解決方案。
4.4 城市更新中的韌性策略
針對(duì)不同更新類型制定差異化策略。存量時(shí)代下，需要加強(qiáng)研究與完善基于更新利用理念的規(guī)劃設(shè)計(jì)方法與工作機(jī)制。制定針對(duì)不同類型，適應(yīng)不同改建、利用和保護(hù)更新要求的，提高地區(qū)安全韌性的策略、規(guī)劃控制要求和設(shè)計(jì)方法。研究并建立適應(yīng)城市有機(jī)更新的安全韌性方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，建立和完善適應(yīng)城市有機(jī)更新的分災(zāi)種、分領(lǐng)域、分專業(yè)以及綜合性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃體系，研發(fā)支持城市有機(jī)更新的建筑與管線材料設(shè)備。
加強(qiáng)更新地區(qū)與建筑的防災(zāi)性能與安全保障。在城市更新中要重視地區(qū)防災(zāi)和減災(zāi)能力的提升。在建筑密度較高的老城區(qū)，應(yīng)根據(jù)人口密度和服務(wù)距離，通過必要的拆建來布置室外避災(zāi)場所。在范圍較大，道路條件較差的更新地區(qū)，要開辟最低限度的消防、救援與疏散道路。在建筑密度很高，存在大量磚木結(jié)構(gòu)建筑地區(qū)，應(yīng)當(dāng)劃分防火分區(qū)，結(jié)合地區(qū)消防通道、公共空間、綠地建設(shè)，設(shè)立必要的防火隔離帶。在地勢低洼、排水設(shè)施不完善的地區(qū)，在更新中要重視提高場地和建筑的防內(nèi)澇能力。
要提高建筑的抗震和防災(zāi)性能。對(duì)于尚未達(dá)到抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的建筑應(yīng)加快實(shí)施抗震加固。對(duì)難以實(shí)施工程加固的建筑應(yīng)通過減輕建筑負(fù)荷，減少使用人數(shù)或不準(zhǔn)用于人流集聚的用途等措施降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)水電管線存在安全隱患的建筑應(yīng)進(jìn)行全面的管線改造，尤其要重視對(duì)木結(jié)構(gòu)建筑的電氣火災(zāi)安全控制。要重視住房燃?xì)庀到y(tǒng)安全，提高燃?xì)夤芫€、罐具的安全性。在有條件的情況下，推廣炊具電器化，既可降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，又可減少碳排放。在住房建筑更新中要盡可能進(jìn)行住房成套化改造，避免使用公共廚房廁所，這對(duì)提高居民生活質(zhì)量，以及防止火災(zāi)、疫情傳播都十分重要。
（來源：規(guī)劃中國）
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