關(guān)于加強(qiáng)城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)的建議和思考
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文 / 武 斌 北京市城市管理委員會科技信息處處長
經(jīng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部批準(zhǔn)的《城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》（CJ/T 545-2021，以下簡稱《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》）已于2022年1月1日起正式實(shí)施。該《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》與《城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》）配套使用，用以指導(dǎo)城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺的設(shè)計、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)行和維護(hù)。這既是構(gòu)建“橫向到邊、縱向到底”的城市運(yùn)行管理服務(wù)工作體系，規(guī)范城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè)和管理，增強(qiáng)城市運(yùn)行管理服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的迫切需要，也有利于推動城市運(yùn)行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)，健全“一網(wǎng)統(tǒng)管”體制機(jī)制，豐富管理服務(wù)應(yīng)用場景，推動城市管理手段、管理模式、管理理念創(chuàng)新，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提升新時代城市管理服務(wù)水平。
城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺建設(shè)離不開數(shù)據(jù)采集、匯聚、分析、呈現(xiàn)和應(yīng)用，通過數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)和推廣應(yīng)用，將數(shù)據(jù)融入管理各環(huán)節(jié)全鏈條，以數(shù)據(jù)循環(huán)倒逼管理閉環(huán)，推進(jìn)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)之間的關(guān)系漸進(jìn)式重塑，有效整合管理資源，增強(qiáng)數(shù)據(jù)賦能和科技支撐，推動城市管理體制、機(jī)制不斷優(yōu)化創(chuàng)新，提升城市管理科學(xué)化、精細(xì)化、智能化水平。
01 制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的必要性
2021年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》中明確提出，“標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐，是國家基礎(chǔ)性制度的重要方面。標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用”。城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺建設(shè)，迫切需要邁進(jìn)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化管理的新階段。
（一）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)先行的必要性
城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺建設(shè)是一項(xiàng)跨多部門、多領(lǐng)域和多元化的治理實(shí)踐活動，推動頂層設(shè)計層層落實(shí)和應(yīng)用場景落地見效，必然需要有配套完善的標(biāo)準(zhǔn)制度作為支撐，需要相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)作為“通用語言”聯(lián)通各方，確保大家在同一語境下對話溝通、合作推進(jìn)。
1.制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全周期管理的前提
在城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺建設(shè)中，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全周期管理的基礎(chǔ)。由于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)缺位造成的數(shù)據(jù)分類代碼設(shè)置、數(shù)據(jù)項(xiàng)構(gòu)成與數(shù)據(jù)收集無標(biāo)準(zhǔn)可依，空間坐標(biāo)系缺乏統(tǒng)一約束等問題，影響將會貫穿數(shù)據(jù)采集、存儲、整合、使用、共享、應(yīng)用等一系列環(huán)節(jié)。出臺統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范并強(qiáng)化數(shù)據(jù)全周期管理，對數(shù)據(jù)質(zhì)量實(shí)現(xiàn)貫穿全生命周期的有效控制就顯得尤為重要。
2.制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合利用的途徑
城市管理領(lǐng)域每時每刻都在產(chǎn)生各類數(shù)據(jù)，城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺建設(shè)過程中需要數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)支撐實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，并以標(biāo)準(zhǔn)化的形式覆蓋更多的業(yè)務(wù)模塊和場景建設(shè)，降低數(shù)據(jù)管理成本，管控數(shù)據(jù)風(fēng)險。由國家行業(yè)主管部門及時出臺權(quán)威的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，有利于破除“數(shù)據(jù)孤島”等障礙，為全面實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合開辟現(xiàn)實(shí)路徑，真正解決城市管理難題。
3.制定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集約化建設(shè)的基礎(chǔ)
長期以來，城市管理數(shù)據(jù)分散分布、多頭管理，在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)缺位的情況下，不僅“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的數(shù)據(jù)匯聚共享基礎(chǔ)不牢，也可能導(dǎo)致各行業(yè)內(nèi)部系統(tǒng)存在重復(fù)建設(shè)，甚至平臺建設(shè)推倒重來的局面。在“一網(wǎng)統(tǒng)管”統(tǒng)籌設(shè)計、集約共享的建設(shè)原則下，及時出臺系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)各方開展整體規(guī)劃，為系統(tǒng)集約化建設(shè)創(chuàng)造了條件，能夠推動實(shí)現(xiàn)模塊化搭建、分布式建設(shè)，提升“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)的整體效能。
（二）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容
住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部批準(zhǔn)發(fā)布的《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》，以及《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》配套文件，適用于以城市運(yùn)行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”為目標(biāo)，以城市運(yùn)行、管理、服務(wù)為主要內(nèi)容，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G移動通信等前沿技術(shù)為支撐，匯聚城市運(yùn)行管理服務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)資源的“一網(wǎng)統(tǒng)管”信息化平臺數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和運(yùn)行管理。依據(jù)《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺分為三級，即國家、省級和市級，各級平臺將建立城市運(yùn)行管理服務(wù)數(shù)據(jù)庫，其設(shè)計、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)行和維護(hù)應(yīng)符合《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》和《技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》。
從《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》的總體要求來看，城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺數(shù)據(jù)應(yīng)包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、監(jiān)測分析、綜合評價數(shù)據(jù)，城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運(yùn)行、管理和服務(wù)數(shù)據(jù)，外部匯聚數(shù)據(jù)等多個門類數(shù)據(jù)，每一門類數(shù)據(jù)又分為若干大類和小類。數(shù)據(jù)內(nèi)容可根據(jù)實(shí)際需要拓展。同時，還對數(shù)據(jù)的主要數(shù)據(jù)項(xiàng)包括字段名稱、字段代碼、字段類型、字段長度、約束條件等進(jìn)行了明確規(guī)定。為指導(dǎo)三級平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè)，《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》還針對三級平臺數(shù)據(jù)內(nèi)容分別提出具體要求。其中，國家平臺數(shù)據(jù)應(yīng)包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、監(jiān)測分析、綜合評價，以及省市平臺上報和外部匯聚等數(shù)據(jù)。省級平臺數(shù)據(jù)應(yīng)包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、監(jiān)測分析、綜合評價、市級平臺上報和外部匯聚等數(shù)據(jù)，并可根據(jù)實(shí)際需要拓展數(shù)據(jù)內(nèi)容。市級平臺數(shù)據(jù)則應(yīng)包括城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運(yùn)行、管理、服務(wù)和綜合評價等數(shù)據(jù)。
02 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的重要作用
《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》的出臺，標(biāo)志著城市運(yùn)行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化建設(shè)的新階段，對于以“一網(wǎng)統(tǒng)管”為基礎(chǔ)的智慧城市建設(shè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以及“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)中各參與主體之間實(shí)現(xiàn)公平競爭，都將起到重要的推動作用。
（一）有力打通“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)據(jù)底座
《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》中明確要求：“國家和省級平臺空間數(shù)據(jù)、坐標(biāo)數(shù)據(jù)項(xiàng)應(yīng)使用2000國家大地坐標(biāo)系，市級平臺空間數(shù)據(jù)、坐標(biāo)數(shù)據(jù)項(xiàng)使用的坐標(biāo)系應(yīng)與所在城市基礎(chǔ)測繪的坐標(biāo)系一致。”空間坐標(biāo)系的統(tǒng)一將為統(tǒng)籌基礎(chǔ)要素，推進(jìn)底層技術(shù)整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)融合治理提升等提供必要基礎(chǔ)條件。這個統(tǒng)一有利于進(jìn)一步統(tǒng)一地理空間編碼體系，整合匯聚城市多源異構(gòu)時空數(shù)據(jù)，推動跨部門、跨領(lǐng)域下的空間數(shù)據(jù)共享服務(wù)。
（二）加快推動數(shù)據(jù)有序互聯(lián)互通
《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》的出臺有利于把分散的信息系統(tǒng)整合起來，建立共享共用、無縫連接、集約高效、“一網(wǎng)統(tǒng)管”的綜合數(shù)據(jù)資源池，融合跨領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源，匯聚多維、全量、全時數(shù)據(jù)，進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)要素價值。
（三）推動城市運(yùn)行監(jiān)測數(shù)據(jù)規(guī)范化
城市運(yùn)行監(jiān)測是城市“生命線”的重要保障手段?！稊?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》對城市運(yùn)行監(jiān)測和城市管理監(jiān)督等方面的數(shù)據(jù)提出了細(xì)化的數(shù)據(jù)構(gòu)成和采集要求，其中運(yùn)行監(jiān)測數(shù)據(jù)主要涉及市政設(shè)施類、房屋建筑類、交通設(shè)施類、人員密集區(qū)域類等多門類數(shù)據(jù)。這一舉措有利于系統(tǒng)構(gòu)架城市運(yùn)行監(jiān)測體系，推動城市運(yùn)行情況實(shí)時反饋，進(jìn)一步加強(qiáng)城市運(yùn)行狀況評估。
（四）強(qiáng)化各級平臺數(shù)據(jù)貫通能力
依據(jù)《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》，國家、省級和市級三級平臺數(shù)據(jù)庫建設(shè)應(yīng)實(shí)現(xiàn)向上數(shù)據(jù)層層匯聚、向下數(shù)據(jù)隨業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查層層貫通。其中，國家平臺數(shù)據(jù)庫應(yīng)包含省市平臺上報數(shù)據(jù)；省級平臺數(shù)據(jù)庫應(yīng)包含市級平臺上報數(shù)據(jù)；在市級平臺層面，數(shù)據(jù)庫將匯聚多來源、多種類、多時相的城市基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，運(yùn)行、管理、服務(wù)和綜合評價數(shù)據(jù)，來源涵蓋測繪部門、統(tǒng)計部門、運(yùn)行指揮部門、相關(guān)行業(yè)部門和12345熱線平臺等。數(shù)據(jù)貫通能力的增強(qiáng)有利于數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)循環(huán)，實(shí)現(xiàn)以用促通、以通促用。
（五）加速數(shù)據(jù)開放共享和場景落地
《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》對主要數(shù)據(jù)構(gòu)成和收集規(guī)范作出明確要求，這為加速“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)據(jù)流動和開放共享提供了基礎(chǔ)；為政企合作進(jìn)行數(shù)據(jù)資源對接共享、完善協(xié)作機(jī)制、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程、促進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新開啟了大門。一方面，有利于數(shù)據(jù)輸出方和數(shù)據(jù)使用方之間實(shí)現(xiàn)相互協(xié)同，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的聚合價值。另一方面，也有利于推動重點(diǎn)領(lǐng)域的細(xì)化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范出臺，引導(dǎo)技術(shù)升級和管理創(chuàng)新。
03 加強(qiáng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)的建議和思考
（一）提升貫標(biāo)系統(tǒng)性
《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》貫標(biāo)不是簡單的技術(shù)問題，而是涉及管理、業(yè)務(wù)、技術(shù)三位一體的系統(tǒng)性工作。既要確保對原有數(shù)據(jù)規(guī)則的兼容銜接，避免“一刀切”式執(zhí)行；又要統(tǒng)籌調(diào)整管理慣性和業(yè)務(wù)操作，避免貫標(biāo)應(yīng)用與管理和業(yè)務(wù)割裂。相關(guān)主體應(yīng)結(jié)合自身特點(diǎn)和各級城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺的建設(shè)實(shí)際，制定具體的貫標(biāo)方案，并將《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》融入數(shù)據(jù)治理目標(biāo)之中，貫穿于數(shù)據(jù)治理全過程。同時，在法規(guī)和政策文件制定時積極應(yīng)用《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》。
（二）平衡業(yè)務(wù)多元性
城市管理領(lǐng)域涉及行業(yè)類型多樣，對數(shù)據(jù)的采集和使用需求各異，在從數(shù)據(jù)庫建設(shè)與管理角度對數(shù)據(jù)進(jìn)行規(guī)范的同時，實(shí)際貫標(biāo)應(yīng)用中還要兼顧各行業(yè)特點(diǎn)和業(yè)務(wù)屬性等，確保多元業(yè)務(wù)的穩(wěn)定性。業(yè)務(wù)部門的參與積極性和配合程度，將直接影響整個貫標(biāo)過程的順暢程度。貫標(biāo)過程中，應(yīng)就《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)范性、可用性和前瞻性與業(yè)務(wù)部門進(jìn)行宣貫與溝通，提前與業(yè)務(wù)部門達(dá)成共識。需特別關(guān)注行業(yè)已建系統(tǒng)存量大和業(yè)務(wù)動態(tài)變化程度高的業(yè)務(wù)部門，可考慮分類分步推進(jìn)或與系統(tǒng)升級改造保持同步，最大限度地減小貫標(biāo)對現(xiàn)有業(yè)務(wù)的影響。
（三）兼顧數(shù)據(jù)延展性
城市運(yùn)行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)基于數(shù)據(jù)互聯(lián)互通互融。因此，提高數(shù)據(jù)融合度、促進(jìn)數(shù)據(jù)有效循環(huán)至關(guān)重要。貫標(biāo)時應(yīng)注意根據(jù)實(shí)際需要拓展數(shù)據(jù)內(nèi)容，充分考慮到同一門類數(shù)據(jù)賦能跨領(lǐng)域業(yè)務(wù)的可能性，以及多部門數(shù)據(jù)支撐同一復(fù)合應(yīng)用場景的需要，盡可能增強(qiáng)數(shù)據(jù)延展性，提升單類數(shù)據(jù)與整個數(shù)據(jù)生態(tài)的協(xié)同能力。
（四）保持系統(tǒng)兼容性
城市管理涉及領(lǐng)域廣、行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)，在城市管理領(lǐng)域缺乏數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)支撐的情況下，已建或在建的“城市大腦”或城市管理信息化平臺多已執(zhí)行智慧城市數(shù)據(jù)融合等國家標(biāo)準(zhǔn)，開展數(shù)據(jù)庫規(guī)范建設(shè)。在貫標(biāo)過程中應(yīng)充分關(guān)注已建平臺或系統(tǒng)與《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》的兼容問題。一方面，對于已建運(yùn)行時間較長、歷史數(shù)據(jù)較多的情況，按需做好貫標(biāo)前期研究，確保貫標(biāo)后數(shù)據(jù)信息無損、數(shù)據(jù)關(guān)系可聯(lián)、數(shù)據(jù)脈絡(luò)清晰。另一方面，對于在建平臺，可根據(jù)建設(shè)進(jìn)程分類推進(jìn)貫標(biāo)工作，還在設(shè)計期的從設(shè)計層面做好貫標(biāo)準(zhǔn)備，在建設(shè)初期的及時對標(biāo)進(jìn)行方案調(diào)整，處于建設(shè)收尾階段的按需進(jìn)行貫標(biāo)評估，必要時可重新進(jìn)行平臺測試，確保平臺驗(yàn)收符合《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》。
（五）保障數(shù)據(jù)安全性
《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》暫未專門就用戶數(shù)據(jù)權(quán)限和數(shù)據(jù)精度提出規(guī)范性要求。建議在貫標(biāo)過程中，從保證數(shù)據(jù)安全的角度，對連帶產(chǎn)生的數(shù)據(jù)使用權(quán)、數(shù)據(jù)處置權(quán)等一系列問題進(jìn)行充分考慮，有條件的地區(qū)可結(jié)合自身實(shí)際開展相應(yīng)探索。如2022年1月1日起施行的《上海市數(shù)據(jù)條例》中就明確規(guī)定，公共數(shù)據(jù)實(shí)行分類管理，主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共數(shù)據(jù)的通用性、基礎(chǔ)性、重要性和數(shù)據(jù)來源屬性等制定公共數(shù)據(jù)分類規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，明確不同類別公共數(shù)據(jù)的管理要求，在公共數(shù)據(jù)全生命周期采取差異化管理措施。
當(dāng)前，我國仍處于城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺建設(shè)的起步階段，《數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)》的出臺，為各地平臺建設(shè)提供了方向性的指導(dǎo)和具體實(shí)踐的規(guī)范約束。但考慮到科學(xué)技術(shù)發(fā)展日益加速，新技術(shù)、新手段層出不窮，平臺創(chuàng)新發(fā)展“永遠(yuǎn)在路上”，要促進(jìn)城市運(yùn)行管理服務(wù)平臺標(biāo)準(zhǔn)化體系不斷完善，為進(jìn)一步提升城市管理能力和水平打好基礎(chǔ)、保駕護(hù)航。
（來源：大城管）
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