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城市更新行動(dòng)是支撐我國未來城市發(fā)展轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)全新國家戰(zhàn)略，煙臺(tái)市是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的首批城市更新試點(diǎn)城市之一，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院（以下簡稱中規(guī)院）于2021年年中開始著手煙臺(tái)市和芝罘區(qū)兩個(gè)層面的系列城市更新規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，正式開啟了煙臺(tái)城市更新的實(shí)踐與探索歷程。在支撐試點(diǎn)工作中，項(xiàng)目組緊緊圍繞國家最新要求和地方需求，初步探索構(gòu)建了一套更新規(guī)劃體系和編制方法。同時(shí)提出，城市更新不僅要建立一套科學(xué)有效的更新規(guī)劃體系和方法，更要從配套政策、資金保障、實(shí)施組織等方面加強(qiáng)研究。

一、背景概況

2020年10月，國家“十四五”規(guī)劃明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，城市更新正式成為我國今后城市工作的一項(xiàng)全新國家戰(zhàn)略。2021年11月，煙臺(tái)市成功入選住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部首批21個(gè)城市更新試點(diǎn)城市名單。2022年4月，國務(wù)院辦公廳和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部召開了推進(jìn)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)城市更新的內(nèi)涵和任務(wù)提出了新的要求，提出未來將從健全體系、優(yōu)化布局、完善功能、管控底線、提升品質(zhì)等方面推動(dòng)城市更新，進(jìn)一步明確了城市更新試點(diǎn)城市的探索重點(diǎn)。

中規(guī)院于2021年年中，開始接洽煙臺(tái)市的城市更新工作，2021年下半年陸續(xù)開始謀劃、更新底賬摸調(diào)以及更新規(guī)劃編制的相關(guān)工作。在此期間，中規(guī)院充分發(fā)揮自身多專業(yè)綜合優(yōu)勢，聯(lián)合全院7個(gè)業(yè)務(wù)部門，共同組建了包括規(guī)劃設(shè)計(jì)、交通、景觀、建筑、CIM等在內(nèi)的多專業(yè)工種相互配合的技術(shù)團(tuán)隊(duì)，以煙臺(tái)市最老的城區(qū)——芝罘區(qū)為“主戰(zhàn)場”，正式開啟了煙臺(tái)市、區(qū)兩級(jí)共同開展的城市更新的實(shí)踐探索歷程。在工作過程中，項(xiàng)目組緊密對(duì)標(biāo)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部推進(jìn)城市更新試點(diǎn)工作的要求，結(jié)合更新規(guī)劃體系和編制辦法方面的技術(shù)思考，同時(shí)基于煙臺(tái)市區(qū)兩級(jí)更新規(guī)劃編制的在地實(shí)踐需求，上下銜接互動(dòng)，初步探索搭建了更新規(guī)劃編制的方法體系。同時(shí)，根據(jù)近一年的探索工作，項(xiàng)目組發(fā)現(xiàn)，城市更新行動(dòng)的推進(jìn)，不僅需要建立一套科學(xué)有效的更新規(guī)劃體系，更要從配套政策、資金保障、實(shí)施組織等方面加強(qiáng)研究。

二、規(guī)劃實(shí)踐探索

城市更新工作需要綜合統(tǒng)籌考慮城市的總體發(fā)展和建設(shè)。因此在煙臺(tái)的城市更新工作中結(jié)合實(shí)際特別突出了“三個(gè)聯(lián)動(dòng)”，即：

城市更新與城市戰(zhàn)略聯(lián)動(dòng)。城市更新是城市 “12335”整體戰(zhàn)略部署的重要組成，通過中心的芝罘區(qū)城市更新的“1核突破”推動(dòng)整體功能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

市級(jí)統(tǒng)籌與區(qū)級(jí)落實(shí)聯(lián)動(dòng)。在城市更新工作中，市級(jí)的整體統(tǒng)籌謀劃推動(dòng)和包括芝罘區(qū)在內(nèi)的各區(qū)更為具體的規(guī)劃和作為責(zé)任主體的落實(shí)結(jié)合，上下互動(dòng)共同推進(jìn)壓實(shí)城市更新工作。

老城更新與新區(qū)建設(shè)聯(lián)動(dòng)。在最中心的城市更新工作重點(diǎn)區(qū)域芝罘區(qū)，老城更新與外圍的“幸福新城”建設(shè)聯(lián)動(dòng)考慮，使老城疏解與新城完善形成良好的統(tǒng)籌互動(dòng)。

在具體的城市更新技術(shù)工作中，為更加科學(xué)、系統(tǒng)、有序地支撐煙臺(tái)城市更新試點(diǎn)工作，項(xiàng)目組在充分考慮地方工作需求，并在銜接現(xiàn)行法定規(guī)劃體系的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建了市區(qū)兩級(jí)聯(lián)動(dòng)，以煙臺(tái)市芝罘區(qū)的城市更新工作為重點(diǎn)，涵蓋宏觀、中觀、微觀多尺度，規(guī)劃設(shè)計(jì)與落地實(shí)施同步開展的“1+1+N+X”的更新規(guī)劃工作體系。其中，第一個(gè)“1”即煙臺(tái)市級(jí)層面的城市更新規(guī)劃，偏整體統(tǒng)籌與指導(dǎo)作用；第二個(gè)“1”即芝罘區(qū)重點(diǎn)區(qū)域城市更新規(guī)劃，全面系統(tǒng)地明確分區(qū)的更新目標(biāo)和任務(wù)重點(diǎn)；“N”即重點(diǎn)片區(qū)地段的規(guī)劃設(shè)計(jì)和城市重要系統(tǒng)的專項(xiàng)規(guī)劃或研究，是對(duì)區(qū)級(jí)層面更新規(guī)劃的細(xì)化和系統(tǒng)性補(bǔ)充；“X”即若干點(diǎn)線面相結(jié)合的抓手類的更新項(xiàng)目設(shè)計(jì)，側(cè)重于直接指導(dǎo)更新的落地實(shí)施；同時(shí)輔以CIM信息平臺(tái)為支撐，進(jìn)一步提升城市更新管理工作的信息化與精細(xì)化水平。

（一）煙臺(tái)市城市更新規(guī)劃

市級(jí)層面的更新規(guī)劃起到市級(jí)統(tǒng)籌作用，指導(dǎo)各區(qū)去進(jìn)行落實(shí)。在市級(jí)規(guī)劃中，項(xiàng)目組形成了一個(gè)總體技術(shù)框架，明確城市更新目標(biāo)策略，制定市級(jí)城市更新指引，確定市級(jí)重點(diǎn)更新項(xiàng)目，并且創(chuàng)新試點(diǎn)項(xiàng)目政策保障。

區(qū)級(jí)層面的更新行動(dòng)落地，需要市級(jí)層面統(tǒng)籌提供政策保障。市級(jí)層面更新規(guī)劃主要內(nèi)容包括進(jìn)行市區(qū)范圍內(nèi)的更新底賬梳理、主要問題研判，并在此基礎(chǔ)上形成行動(dòng)計(jì)劃和策略思路。市級(jí)層面重點(diǎn)把握各區(qū)空間格局與特色，比如有些區(qū)需要理結(jié)構(gòu)，有些屬于特別政策區(qū)進(jìn)行政策試驗(yàn)，其他區(qū)謀亮點(diǎn)。同時(shí)，綜合項(xiàng)目組、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、各區(qū)板塊三方提出的設(shè)想達(dá)成共識(shí)，共同推進(jìn)包括生態(tài)綠色示范、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、綜合功能提升等六個(gè)行動(dòng)，形成市級(jí)層面主抓的一批示范項(xiàng)目庫。項(xiàng)目庫包括山海相連的山體步道、登州古城、近代工業(yè)遺產(chǎn)廠區(qū)更新、美好社區(qū)創(chuàng)建等。同時(shí)，為保障市級(jí)下一步更新工作的順利實(shí)施推進(jìn)，市級(jí)層面的更新規(guī)劃也重點(diǎn)提出了政策機(jī)制方面的相關(guān)引導(dǎo)要求，包括規(guī)劃管理體系、實(shí)施推進(jìn)體系、法規(guī)政策體系、行政決策體系。

（二）芝罘區(qū)城市更新規(guī)劃

芝罘區(qū)的城市更新工作是煙臺(tái)“12335”戰(zhàn)略任務(wù)的核心，城市整體戰(zhàn)略部署中正是希望通過芝罘區(qū)的“1核突破”，通過城市更新去完善城市功能，優(yōu)化空間布局，提升建設(shè)品質(zhì)，提高產(chǎn)業(yè)效能。

該層面的更新規(guī)劃是以城市體檢和詳細(xì)的底賬調(diào)研切入，包括城市更新的總體目標(biāo)、優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)等方向，謀劃生成更新行動(dòng)計(jì)劃，并通過組織項(xiàng)目落地實(shí)施，推動(dòng)城市更新工作不斷進(jìn)展。項(xiàng)目組探索總結(jié)出區(qū)級(jí)層面城市更新的八步工作法。

第一步，開展城市體檢，評(píng)估發(fā)現(xiàn)城市問題。將8類65項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化，回應(yīng)百姓關(guān)切，形成“52基本”+“10特色”的指標(biāo)檢測體系，形成八個(gè)維度的體檢評(píng)價(jià)結(jié)果，并總結(jié)出六個(gè)方面的主要城市問題。

第二步，建立以宗地為基本單元的存量用地調(diào)查工作底圖。分組分街道開展詳細(xì)實(shí)地調(diào)研工作，重點(diǎn)摸查老舊住宅、老舊工業(yè)、老舊商服、歷史保護(hù)等六類存量用地的空間分布情況、總體規(guī)模、評(píng)價(jià)信息相結(jié)合的宗地單元數(shù)據(jù)底賬，重點(diǎn)摸清建設(shè)年代、建筑質(zhì)量、更新改造迫切度等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，建立更新潛力評(píng)價(jià)模型，綜合評(píng)定更新的必要性和可行性，形成城市更新潛力評(píng)估一張圖，初步判斷更新工作的重點(diǎn)內(nèi)容和空間點(diǎn)位。

第三、第四步，目標(biāo)導(dǎo)向與問題導(dǎo)向相結(jié)合，提出目標(biāo)愿景和更新策略。在目標(biāo)導(dǎo)向方面，深入挖掘城市價(jià)值，從區(qū)位價(jià)值、自然資源價(jià)值、歷史文化價(jià)值以及大量的存量用地空間價(jià)值等方面，提出芝罘區(qū)城市更新的愿景目標(biāo)。在問題導(dǎo)向方面，結(jié)合城市體檢提出的城市病，從空間、產(chǎn)業(yè)、品質(zhì)、功能四方面制定總體更新策略。

第五步，結(jié)合城市問題分析，提出未來城市更新的重點(diǎn)是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，完善城市功能，形成更新提升一張總圖。在一張總圖里，各個(gè)板塊之間不是獨(dú)立的，而是相互依存與聯(lián)動(dòng)的有機(jī)體，特別要在重大功能板塊之間實(shí)現(xiàn)整體統(tǒng)籌。比如，“芝罘區(qū)城市更新規(guī)劃”與“幸福新城規(guī)劃提升”是同步開展的兩個(gè)規(guī)劃，項(xiàng)目組通過詳細(xì)嚴(yán)密的論證，提出要通過新城的不斷建設(shè)來吸納老城分散出來的人口與功能，以形成城市的整體統(tǒng)籌和新老城發(fā)展聯(lián)動(dòng)，共同達(dá)到城市整體發(fā)展和各板塊和諧互動(dòng)的效果。同時(shí)，在統(tǒng)籌一張圖時(shí)，項(xiàng)目組結(jié)合幸福新城CIM平臺(tái)的建設(shè)，以幸福新城作為示范區(qū)，落實(shí)新城建設(shè)信息化管理和運(yùn)營維護(hù)。

第六步，上下互動(dòng)，分板塊、分陸海進(jìn)行詳細(xì)更新指引。綜合考慮地理格局、街道界線和功能承載特征，項(xiàng)目組將芝罘區(qū)劃分為五個(gè)更新板塊，并分別明確發(fā)展定位，制定具體更新策略，劃定城市更新重點(diǎn)片區(qū)，并生成重點(diǎn)更新單元。以城市更新工作最繁重的老城區(qū)為例，項(xiàng)目組確定了該片區(qū)的發(fā)展定位是充滿歷史文化氣息、宜居樂活的魅力濱海城區(qū)，制定了有機(jī)更新、文脈彰顯的總體更新策略，同時(shí)明確了該片區(qū)重點(diǎn)更新的空間點(diǎn)位和主要更新單元，并提出相應(yīng)的城市更新行動(dòng)重點(diǎn)。城市更新行動(dòng)重點(diǎn)的確定，不是單獨(dú)從規(guī)劃師的視角來開展，而是需要從整體視角，需要與條線部門、街道板塊、城市居民等上下銜接共同謀劃。

第七步，銜接煙臺(tái)市市級(jí)層面提出的六大行動(dòng)計(jì)劃，提出芝罘區(qū)級(jí)的六大行動(dòng)計(jì)劃和相應(yīng)項(xiàng)目庫，并提出城市更新首期重點(diǎn)推動(dòng)的六個(gè)項(xiàng)目，同時(shí)按推進(jìn)一批、謀劃一批、儲(chǔ)備一批的思路，建立更新項(xiàng)目庫的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，分批有序進(jìn)行落實(shí)和實(shí)施。

第八步，深入研究重點(diǎn)項(xiàng)目，提出示范類項(xiàng)目的設(shè)計(jì)指引。比如針對(duì)重點(diǎn)示范類項(xiàng)目，如向善街、煙臺(tái)啤酒廠、美好社區(qū)創(chuàng)建等項(xiàng)目，項(xiàng)目組在更新規(guī)劃中提出了更詳細(xì)的更新設(shè)計(jì)指引，引導(dǎo)建筑師、運(yùn)營團(tuán)隊(duì)共同把更新落實(shí)到地。

（三）重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)支撐

對(duì)于一些通過城市更新規(guī)劃不能有效應(yīng)對(duì)的重要且專類的城市問題，項(xiàng)目組考慮以專項(xiàng)規(guī)劃的方式，配合更新規(guī)劃，進(jìn)行系統(tǒng)性、針對(duì)性地補(bǔ)充完善，制訂統(tǒng)籌解決方案。結(jié)合體檢，對(duì)交通方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，針對(duì)老城區(qū)里普遍存在的交通擁堵和停車難問題，制訂《芝罘區(qū)重點(diǎn)區(qū)域交通整治規(guī)劃》，制訂整治方案，形成交通提升項(xiàng)目庫和示范項(xiàng)目。針對(duì)芝罘區(qū)面臨人才招引的瓶頸問題和現(xiàn)實(shí)中缺乏人才公寓的問題，依托《芝罘區(qū)人才公寓建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃》，提出建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、籌集渠道和空間選址方案，并提出推進(jìn)時(shí)序安排。而《芝罘區(qū)農(nóng)貿(mào)市場專項(xiàng)規(guī)劃》則緊緊圍繞民生改善，以最貼近老百姓的菜市場提出系統(tǒng)性更新提升的框架方案，項(xiàng)目組提出了保障民生、群眾滿意的民心工程，同時(shí)又成為展現(xiàn)煙臺(tái)特色風(fēng)貌的魅力窗口，讓項(xiàng)目落地實(shí)施。

（四）近期實(shí)施示范項(xiàng)目

對(duì)于一些處于核心地段、結(jié)構(gòu)眼位、難度適中，又兼具民生改善、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、公共空間提升等多重屬性的更新改造點(diǎn)位，項(xiàng)目組將其篩選為首批聚力打造的精品示范類項(xiàng)目。通過這類型項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)，探索城市更新的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)更新模式，為政府鍛煉一批從事更新工作的人員隊(duì)伍，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)未來城市更新行動(dòng)的全面推進(jìn)。

以向善街更新改造為例，向善街是芝罘老城區(qū)一條非常重要的空間結(jié)構(gòu)軸線，它既是通山連海的軸線，又是一條時(shí)空文化軸線，更是一條百姓期盼改造的具備民生提升屬性的老街，具備綜合示范的屬性。目前該項(xiàng)目已進(jìn)入啟動(dòng)實(shí)施階段，同時(shí)也已被納入山東省示范統(tǒng)籌項(xiàng)目。通過該街首期的步行化改造，將南北兩個(gè)歷史文化街區(qū)連成一體，激發(fā)老城的歷史文化氛圍和商業(yè)活力，促進(jìn)老城歷史文化記憶中心的復(fù)興。

芝罘區(qū)存在很多環(huán)境、風(fēng)貌問題，以東山街道作為示范，編制東山街道綜合環(huán)境建設(shè)提升總體更新設(shè)計(jì)方案，從小微空間開始做起，以口袋公園作為先行示范，通過縫合城市空間，提升街區(qū)面貌，豐富活動(dòng)場地，織補(bǔ)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步提高煙臺(tái)城市品質(zhì)與文化品位，形成效果，逐步系統(tǒng)推進(jìn)。

三、體會(huì)和思考

第一，關(guān)于工作方法，這是“規(guī)劃”的規(guī)劃。更新規(guī)劃是城市更新中很重要的組成部分，它是一個(gè)起點(diǎn)，但它不只是一項(xiàng)規(guī)劃，更新項(xiàng)目在實(shí)施之前，涉及謀劃、策劃、規(guī)劃、計(jì)劃，完成規(guī)劃只是城市更新工作“萬里長征路”的第一步，開始面向?qū)嵤┑臅r(shí)候才是進(jìn)入攻堅(jiān)克難的階段。在煙臺(tái)的實(shí)踐中，從更新規(guī)劃到最后的項(xiàng)目落地實(shí)施，項(xiàng)目組深刻體會(huì)到，城市體檢和城市更新要融為一體，市區(qū)兩級(jí)政府和相關(guān)部門的工作要形成統(tǒng)籌和上下聯(lián)動(dòng)，老城更新和新區(qū)建設(shè)要結(jié)合城市未來空間戰(zhàn)略形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)，在工作過程中要不斷遇到問題解決問題，規(guī)劃設(shè)計(jì)研究要及時(shí)應(yīng)對(duì)各類問題。因此，更新工作是一個(gè)動(dòng)態(tài)持續(xù)完善的過程，更新工作需要不斷因時(shí)因地調(diào)整，持續(xù)完善規(guī)劃設(shè)計(jì)工作體系以及行動(dòng)方案。

第二，關(guān)于技術(shù)體系的思考。更新工作需要分層級(jí)，各有側(cè)重，上下互動(dòng)，也要有城市更新全流程的思維，考慮規(guī)建管、融運(yùn)維的全過程。我們需要思考整個(gè)體系的業(yè)務(wù)模塊和拓展方向，城市更新的全流程應(yīng)該納入我們的思考范疇，比如整個(gè)流程里規(guī)劃院將來能做什么，為業(yè)務(wù)拓展方向能研究什么，而整個(gè)城市更新的技術(shù)體系要以問題為導(dǎo)向和以結(jié)果為導(dǎo)向，輔以目標(biāo)導(dǎo)向的方法，在試點(diǎn)實(shí)踐過程中，持續(xù)跟蹤，不斷豐富，逐步完善。

第三，關(guān)于更新的認(rèn)識(shí)。包括理解、理念、方法、組織、模式等。更新行動(dòng)作為國家城市工作的重大戰(zhàn)略舉措，這個(gè)過程既是物質(zhì)性空間轉(zhuǎn)型發(fā)展，是方法組織模式應(yīng)對(duì)的過程，同時(shí)也是治理體系如何持續(xù)更新完善的過程。實(shí)施過程中會(huì)遇到治理的堵點(diǎn)、難點(diǎn)，有些工作需要達(dá)成共識(shí)，與地方共同探討所要采取的組織模式和治理模式。在轉(zhuǎn)型中上下協(xié)調(diào)、機(jī)制創(chuàng)新；在治理上多方互動(dòng)、持續(xù)推進(jìn)。

第四，借用國務(wù)院新聞辦就推動(dòng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的新聞發(fā)布會(huì)上對(duì)于城市更新的描述，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“城市是一個(gè)有機(jī)體，城市更新行動(dòng)是個(gè)系統(tǒng)工程，就是以城市整體為對(duì)象，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以城市體檢評(píng)估為基礎(chǔ)，以統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理為路徑，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動(dòng)”。在推進(jìn)城市更新行動(dòng)的過程中，我們應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)這項(xiàng)工作的內(nèi)涵，始終要把握好這項(xiàng)工作的方向，積極探索出一條具有中國特色城市更新的路徑。

（來源：《中國城市發(fā)展報(bào)告》　作者分別系中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新研究所副所長，教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師；中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新研究所高級(jí)規(guī)劃師）