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一、我國(guó)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)概況

“十二五”“十三五”期間，我國(guó)發(fā)布了一系列政策文件推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷提升農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)水平。截至2020年8月底，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村基本實(shí)現(xiàn)村村通硬化路、通郵、穩(wěn)定可靠供電，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率超過65％，行政村生活垃圾收運(yùn)處置體系覆蓋率超過90％，農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)任務(wù)基本完成，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施短板不斷補(bǔ)齊。“十四五”期間，我國(guó)將有序推進(jìn)一批村莊道路、農(nóng)村供水安全、農(nóng)村電網(wǎng)升級(jí)改造、鄉(xiāng)村物流體系建設(shè)等工程項(xiàng)目的實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件。

二、村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在的問題

（一）村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌

我國(guó)早期采取的“城鄉(xiāng)二元化發(fā)展”模式，造成了城鄉(xiāng)的差異化發(fā)展。由于缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與地區(qū)建設(shè)需求匹配性不足。一是未能與村鎮(zhèn)自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)等有機(jī)結(jié)合，如在人居環(huán)境整治行動(dòng)中，有些地區(qū)強(qiáng)行拆除農(nóng)戶旱廁，新廁卻遲遲不建，引發(fā)群眾不滿。二是部分基礎(chǔ)設(shè)施間的相互制約和影響分析不充分，存在重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資現(xiàn)象，如以戶籍人口為基礎(chǔ)建設(shè)的文化教育設(shè)施，部分設(shè)施最終閑置和浪費(fèi)。三是一些基礎(chǔ)設(shè)施盲目照搬城市標(biāo)準(zhǔn)，未考慮農(nóng)村差異性，導(dǎo)致布局不合理、運(yùn)行不持續(xù)。如參照城鎮(zhèn)理念建設(shè)的集中污水處理廠，由于農(nóng)村污水量小、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高，部分污水處理廠無法正常運(yùn)營(yíng)。

（二）村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系有待健全

隨著我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施，村鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化工作得到加強(qiáng)，但與城市相比仍處于初期階段。一是村鎮(zhèn)規(guī)劃方面，僅有一項(xiàng)以鎮(zhèn)域規(guī)劃為重點(diǎn)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB50188-2007），缺少對(duì)農(nóng)村規(guī)劃的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。二是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，2019年發(fā)布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（如《村莊整治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》GB／T50445-2019）及部分地方標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村道路交通、給排水、垃圾收集和衛(wèi)生廁所等部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行了規(guī)定，但技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面和技術(shù)措施的針對(duì)性還有待提升。三是部分村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)依然參考城市基礎(chǔ)設(shè)施配建依據(jù)，如“服務(wù)半徑”“服務(wù)人口”等，不符合農(nóng)村人員分布特點(diǎn)及生活習(xí)慣。

（三）村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)能力有待提升

我國(guó)村鎮(zhèn)數(shù)量大、分布廣，基底條件差異性明顯。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，部分地區(qū)對(duì)區(qū)域特點(diǎn)和資源條件認(rèn)知不足，技術(shù)選用盲目混亂、適用性差。一是部分地區(qū)供排水、污水處理設(shè)施落后，或設(shè)施建設(shè)與地區(qū)資源、經(jīng)濟(jì)水平不相符，如在西北缺水地區(qū)建設(shè)的污水處理廠、改造的水廁頻頻出現(xiàn)“棄用”現(xiàn)象。二是村鎮(zhèn)能源利用較粗放，大部分地區(qū)仍以傳統(tǒng)燃煤、薪柴等能源形式為主，清潔能源利用率低。在清潔能源推廣利用中，也存在投資運(yùn)行費(fèi)用高、可持續(xù)性差的問題。三是基礎(chǔ)設(shè)施使用的便捷性還需提升，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不僅要考慮普通村民的使用和操作能力，更要考慮老年人的實(shí)際情況，做到方便、易用。

（四）村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制不健全

村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求突出，但是由于設(shè)施建設(shè)管理長(zhǎng)效機(jī)制不健全，多地出現(xiàn)設(shè)施建而不用或虧本運(yùn)行的情況。一是資金來源渠道單一，現(xiàn)階段我國(guó)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源主要依賴政府投入，由于村鎮(zhèn)非營(yíng)利性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建成后，經(jīng)營(yíng)收入通常無法回收成本，或盈利不足以填補(bǔ)建設(shè)、運(yùn)行與風(fēng)險(xiǎn)成本，后期持續(xù)運(yùn)行難以為繼。二是市場(chǎng)化機(jī)制不充分，社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的比例較低，相關(guān)人才、技術(shù)、管理等現(xiàn)代化生產(chǎn)要素的發(fā)展活力激發(fā)不夠。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“重安裝、輕運(yùn)營(yíng)”現(xiàn)象比較突出，設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理人才投入和技術(shù)支撐能力不足，同時(shí)也存在管護(hù)機(jī)制不健全或缺失的問題，如一些鄉(xiāng)村道路管護(hù)責(zé)任不清晰、養(yǎng)護(hù)投入嚴(yán)重不足，已出現(xiàn)“油返砂”現(xiàn)象。

三、我國(guó)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建議

加強(qiáng)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)、分類建設(shè)、技術(shù)支撐、管理保障四大方面加強(qiáng)統(tǒng)籌，把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系的全面升級(jí)。

（一）加強(qiáng)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)頂層設(shè)計(jì)

村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)在城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃中科學(xué)謀劃，發(fā)揮縣城在鄉(xiāng)村建設(shè)中的輻射帶動(dòng)作用，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施因地制宜建設(shè)。一方面，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌規(guī)劃、互補(bǔ)融合，強(qiáng)化縣域空間規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃的引導(dǎo)約束作用，推動(dòng)村莊規(guī)劃管理全覆蓋。結(jié)合村莊區(qū)域布局和規(guī)模特征，合理確定基礎(chǔ)設(shè)施配置水平和服務(wù)半徑。另一方面，加強(qiáng)縣城對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的輻射帶動(dòng)作用。在國(guó)家推進(jìn)以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)工作中，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體作用，推進(jìn)縣城公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面，開展縣城市政基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，實(shí)施縣城公共服務(wù)設(shè)施向鄉(xiāng)村覆蓋。

（二）分類推進(jìn)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

區(qū)分城郊融合類、集聚提升類、特色保護(hù)類、拆遷撤并類等各類農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、資源稟賦等，合理確定村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求，構(gòu)建“三級(jí)”（基礎(chǔ)類、完善類、提升類）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)，分類推進(jìn)村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

一是全面推進(jìn)基礎(chǔ)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施與村民生活息息相關(guān)，以滿足當(dāng)前需求為主，建立健全生活類基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基本指標(biāo)，如道路硬化、飲水安全、通信普及、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)等，保障村民基本生活需要。

二是有序推進(jìn)完善類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在滿足村民基本生活水平的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)能力，如鄉(xiāng)村道路硬化率達(dá)到100％、村次要道路和宅間道路均設(shè)置路燈，并建立縣、鎮(zhèn)、村一體化公交體系；污水收集系統(tǒng)全面覆蓋，垃圾就地分類回收，生活垃圾無害化處理達(dá)到90％以上等，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差異。

三是因地制宜推進(jìn)提升類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。自身經(jīng)濟(jì)條件較好或城市近郊區(qū)以及縣城城關(guān)鎮(zhèn)所在地的村莊，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際和村民生活需求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總體達(dá)到城鎮(zhèn)相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，村民的生活品質(zhì)顯著提升，日常生活需求得到充分滿足。

（三）提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與村鎮(zhèn)發(fā)展的適應(yīng)性

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)結(jié)合村鎮(zhèn)人口規(guī)模、集聚程度、資源環(huán)境等條件，因地制宜、精準(zhǔn)施策，改變以往“齊步走”的做法，基于開放共享理念優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局與建設(shè)。

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與當(dāng)?shù)匦枨筇卣飨嗥鹾稀?/strong>分類有序推進(jìn)人居環(huán)境改造，推進(jìn)中西部地區(qū)農(nóng)村戶用廁所改造，具備條件的地方推廣水沖衛(wèi)生廁所，統(tǒng)籌做好供水保障和污水處理；不具備條件的可建設(shè)衛(wèi)生旱廁。分區(qū)分類實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水治理，優(yōu)先治理人口集中農(nóng)村，不適宜集中處理的推進(jìn)小型化生態(tài)化治理和污水資源化利用。加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置體系，建設(shè)有機(jī)廢棄物綜合處置利用設(shè)施。統(tǒng)籌村鎮(zhèn)清潔能源集中開發(fā)優(yōu)勢(shì)和末端村民分散用能的需求，因地制宜地推進(jìn)生物質(zhì)顆粒供暖系統(tǒng)、生物質(zhì)沼氣站、光伏發(fā)電工程、風(fēng)力發(fā)電工程等能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二是強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。結(jié)合市、縣、鎮(zhèn)、村區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間資源統(tǒng)籌，以開放共享理念為指導(dǎo)，在空間、時(shí)間、技術(shù)、管理等方面對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源集約化和效率最大化。以污水處理設(shè)施為例，可以實(shí)施村鎮(zhèn)共享（依托城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)）、村村共享（聯(lián)村、聯(lián)片收集處理，共享污水處理廠／站）、單村共享（單村、聯(lián)戶或單戶收集處理）等多種技術(shù)應(yīng)用模式，有效解決由于經(jīng)濟(jì)水平、資源環(huán)境、治理能力等因素所帶來的問題。

三是構(gòu)建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)支撐體系。分類制定生活類基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)全生命期的技術(shù)指南或?qū)t，逐步建立并完善適應(yīng)我國(guó)不同經(jīng)濟(jì)條件、不同地區(qū)資源條件的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)清單。定期開展基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行和使用效果體檢評(píng)估工作，適應(yīng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展和民眾生活需求變化，不斷提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理和服務(wù)供給水平。

（四）建立健全基礎(chǔ)設(shè)施建管用長(zhǎng)效機(jī)制

積極引導(dǎo)社會(huì)資本、相關(guān)企業(yè)、專業(yè)人才、村民共同參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理工作，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管護(hù)，確?；A(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)行。

一是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制。充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，采取直接投資、投資補(bǔ)助、資本金注入、財(cái)政貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、無償提供建筑材料等多種方式支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在財(cái)政資金充足的情況下，特別是投資規(guī)模巨大、外部生態(tài)效益和社會(huì)效益明顯的基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，并積極探索銀行、保險(xiǎn)、擔(dān)保、企業(yè)合作等模式，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道。

二是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化機(jī)制。積極引入社會(huì)資本，對(duì)鄉(xiāng)村供電、電信和物流等經(jīng)營(yíng)性為主的設(shè)施，以企業(yè)建設(shè)投入為主，吸引社會(huì)力量廣泛參與。積極引導(dǎo)村民參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保障其知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，完善村民參與鄉(xiāng)村建設(shè)的程序和方法。

三是完善基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維管理機(jī)制。完善建立農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)全過程管理制度，探索建立農(nóng)村公共服務(wù)運(yùn)行維護(hù)支撐平臺(tái)，完善信息化、動(dòng)態(tài)化管理，逐步建成功能完善、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)維管理體系，從根本上解決“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”的現(xiàn)狀。

（來源：《建設(shè)智庫(kù)專報(bào)》　作者系中國(guó)建筑科學(xué)研究院有限公司副總經(jīng)理）