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01 城市更新的內(nèi)涵本質

主要解決“是什么”的問題，即城市更新本質是什么

城市更新是中國城鎮(zhèn)化下半場需要解答的時代課題。中國城鎮(zhèn)化率去年已經(jīng)達到了64.72%。中國城市發(fā)展已經(jīng)進入新階段，城市化進程已經(jīng)進入了下半場。進入下半場之后，城市發(fā)展主要問題已經(jīng)從“有沒有”轉變到“好不好”。國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃提出了城市更新行動的戰(zhàn)略舉措。在國家經(jīng)濟城市發(fā)展“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標當中提出城市更新行動，作為國家的一個戰(zhàn)略的措施。

城市更新行動是為提升城市高質量發(fā)展做出的重大決策部署。任何生命體一定是在不斷地生長和演化過程中，一定需要不斷地吐故納新、更新改造、治病救命。從人的發(fā)展需求出發(fā)探討城市發(fā)展的價值觀追求可以看到，目前還有很多需求不能滿足。在城市發(fā)育成長到成熟衰老過程中，需要不斷地通過“拆留改建”“新陳代謝”等不同于新城新區(qū)建設形式的改造方式，來治療病體、完善機體良好運轉。城市更新行動的目的是通過對城市物質空間進行重新配置塑造，更好地適應社會經(jīng)濟發(fā)展，使之滿足人們對城市美好生活的期望需求。城市更新的最終目標是要實現(xiàn)“五個城市”的建設，即建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質量、人民生活質量、城市競爭力。城市更新行動的具體物質對象包括了老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村以及既有建筑，簡稱“三區(qū)一村一建筑”。其內(nèi)涵本質是解決百姓的生老病死、衣食住行、安居樂業(yè)的民生問題。

城市更新行動是重要的民生工程。一般所指需改造的老舊小區(qū)主要是2000年之前建成的住宅小區(qū)。這類小區(qū)具有“老年化現(xiàn)象突出的人口特征，主要在城市中心區(qū)的區(qū)位特征，多層（5～7層）為主又無電梯的建筑質量差、設施老化、場地損壞、環(huán)境不佳、私搭亂建多的物質空間特征，欠缺物業(yè)管理等的社會治理特征”。在進行城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造時，改造內(nèi)容可分為基礎類、完善類、提升類3類。第一類是基礎類，即為滿足居民安全需要和基本生活需求的內(nèi)容。第二類是完善類，即為滿足居民生活便利需要和改善型生活需求的內(nèi)容，比如適老化的設施、加裝電梯、增加停車場，屬于完善類的。第三類是提升類，包括為豐富社區(qū)服務供給、提升居民生活品質、立足小區(qū)及周邊實際條件積極推進的根據(jù)小區(qū)的實際需要和可能提出來，比如老齡食堂、文化娛樂設施、老年驛站這一類。這三類的內(nèi)容都屬于民生類。這三類的劃分既是改造類相關內(nèi)容的劃分和選擇的需要，也與投融資直接相關聯(lián)。這種分類方式是為了因地制宜地確定改造內(nèi)容、清單和標準，也是為了建立改造資金合理共擔新機制?；A類項目主要由政府出資負責，完善類項目政府可以資助但主要需要由物權所有者（業(yè)主）來決定出資，提升類項目主要由社會資本參與投資、由服務享受者付費。

城市更新行動又是重要的發(fā)展工程。有學者在統(tǒng)計研究，“十三五”期間國家的財政投資在城市更新領域大概每年是3萬億元，城市更新經(jīng)費年均增長11%，可預計到2030年，國家城市更新年投資規(guī)模可達9萬億元，這僅是國家的財政投入。國家財政投入還有放大效應，市場的規(guī)模應該是很大的。所以城市更新又是一個重要的發(fā)展工程，對構建新發(fā)展格局有大的促進作用。

城市更新行動又是一個重要的社會治理提升運動。城市更新需要實現(xiàn)共商、共識、共建、共治、共享，其是一項社會改造運動?？傮w而言，城市更新是一個物質空間重塑和社會治理重整的過程。

02 城市更新的需求分析

主要解決“為什么”的問題，即開展城市更新緣由是什么

城市更新緣于人民對美好生活的需求。目前社會主要矛盾是人民對美好生活的需要和發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾。矛盾解決就需要實施城市更新行動。根據(jù)馬斯洛需求層次論，人類發(fā)展需求是分層次的，從生理需求、安全需求到社交需求、尊重需求再到自我實現(xiàn)的需求。目前我國人均GDP達到1.2萬美元，很快將進入高收入社會，人們對于“城市，讓生活更美好”的發(fā)展需求將會越來越高、越來越多。

城市更新是城市發(fā)展的一個永恒主題。城市是人類社會持續(xù)不斷發(fā)展演變的生命體。城市更新是城市發(fā)展的一個永恒主題，它不是某一個階段就能完成，城市更新將永遠處在進行時。因為這是一個針對生命體而言的全生命期過程。生命體都會有生老病死，發(fā)育、成長、成熟到衰亡，所以城市更新行動將會永遠不斷持續(xù)進行。城市更新的目標是要進行美好家園建設，美好家園建設就要實現(xiàn)宜居、宜業(yè)、宜學、宜商、宜游、宜養(yǎng)?！妒锥脊δ芎诵膮^(qū)控制性詳細規(guī)劃》的規(guī)劃目標提出了五個方面，即“和諧宜居、文化傳承、綠色出行、可靠市政、安全智慧”。同時五個定性的目標又轉化為定量的指標。比如說“15分鐘生活圈”要求達到100%，即孩子上學不需要開小汽車接送了，實現(xiàn)自己走路上下學。綠色出行要求達到85%以上，即開小車出行的人不到15%，用步行、自行車、地面交通、軌道交通就解決交通出行了。目標要求指標化，指標又要求空間化，能夠落地實施，真正實現(xiàn)5分鐘的幼兒圈、10分鐘的老人圈、15分鐘的小學醫(yī)院社區(qū)超市的生活圈。解決了百姓生老病死、衣食住行、安居樂業(yè)問題，這就真正實現(xiàn)了高品質生活，這是人們對于美好生活的要求。

城市更新行動要堅持三個導向，分別是目標導向、問題導向和結果導向。堅持目標導向就是要建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質量、人民生活質量和城市競爭力。實現(xiàn)“五化”目標，即適老化、綠色化、智慧化、社區(qū)化、人文化。堅持問題導向就是要集中解決六方面問題：社區(qū)治理方面，居民思想難統(tǒng)一；硬件更新方面，配套老舊存隱患；服務設施方面，用地緊張難增補；標準規(guī)范方面，相關規(guī)范不達標；資金籌措方面，主體單一難破題；體制機制方面，審批煩瑣難協(xié)調(diào)。堅持結果導向就是改造目標要清晰，系統(tǒng)設計要加強，資金籌措多渠道，工作機制再創(chuàng)新。實現(xiàn)十五分鐘生活圈全覆蓋，解決百姓生老病死、衣食住行、安居樂業(yè)的基本民生問題。

03 城市更新的供給分析

主要解決“做什么”的問題，即如何開展進行城市更新

城市更新行動是一項系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。習近平總書記在中央第四次城市工作會議上對城市工作提出“五個統(tǒng)籌”要求，即“統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結構，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大環(huán)節(jié)，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展宜居性；統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高城市發(fā)展積極性?！背鞘懈鹿ぷ魍瑯有枰龊谩拔鍌€統(tǒng)籌”。城市更新需要從城市發(fā)展的自然生境、優(yōu)質設施、空間場所、文化認同、社會善治、經(jīng)濟活力六個維度進行思考。城市更新包括五個方面的供給分析，這五個方面是應該保證的供給，但又不僅僅限于這五個方面，應該還有其他更多的方面。

第一是城市更新政策法規(guī)的引導。對于城市更新，中央政府已經(jīng)出臺了一系列的政策文件頂層設計，比如“十四五”發(fā)展規(guī)劃、中辦國辦文件、國家發(fā)改委文件和住建部的文件等。接著是地方政府的實施配套的一系列政策，在地方政策文件來源統(tǒng)計中發(fā)現(xiàn)，廣東省是最多的，北京、上海、浙江等東部地區(qū)也更多一些。

第二是城市更新環(huán)境潛力的評估?，F(xiàn)有學者在做關于城市更新潛力的評價，認為城市更新的影響要素有基本功能、生活品質、區(qū)位形象、改造難度以及天時地利人和等，這可以給我們提供運用定量方法系統(tǒng)地評估我國各地城市更新投資環(huán)境的一個總體判斷，可以幫助地方政府、市場主體和研究機構對城市更新潛力進行評估。

第三是城市更新的技術清單選擇。城市更新改造需要運用到很多技術，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的分類技術是很重要的，這是一種可選擇菜單式的供給特征。老舊小區(qū)改造使用各類技術不是政府說了算，也不是某一個社會投資資本說了算，它要由老百姓說了算，要由物權產(chǎn)權主體來決定。基礎類的、完善類的、提升類的改造內(nèi)容實際上都與投資方有關聯(lián)，跟老百姓產(chǎn)權物主有直接的關聯(lián)。老舊小區(qū)改造過程中如何采用綠色低碳技術，同樣需要菜單式供給。要強調(diào)各類技術的地域適宜性，北方地區(qū)和南方地區(qū)，東部地區(qū)和西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)差異性大，各類地區(qū)改造要求不一樣，最好采用基于自然的解決方案，它是低成本的適宜技術。

第四是城市更新的多元資金支持。國家發(fā)改委發(fā)布的“十四五”新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃專門提到健全投融資的機制。文件中提到了夯實企業(yè)投資主體地位，放寬放活社會投資。要發(fā)揮政府投資引導作用和放大效應，推動政府投資聚焦市場不能有效配置資源、需要政府支持引導的公共領域，主要投向公益性項目。優(yōu)化財政資金支出結構，發(fā)行地方政府專項債券支持符合條件的公益性城鎮(zhèn)基礎設施建設項目。要創(chuàng)新城市投資運營模式，推進公共設施建設和土地潛在價值挖掘相統(tǒng)籌，提高收支平衡水平。引導社會資金參與城市開發(fā)建設運營，規(guī)范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，穩(wěn)妥推進基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點。要持續(xù)深化投資審批制度改革，加強與用地、環(huán)評、報建等制度的協(xié)同銜接，全面改善投資環(huán)境。要合理確定城市公用事業(yè)價格，拓寬多元化融資渠道，鼓勵銀行業(yè)金融機構按市場化原則增加中長期貸款投放。城市更新改造要政府、居民和社會力量進行合理的共擔，居民要有自己出資的責任，政府當然要支持，還有金融機構的服務、社會力量的參與，還有一些稅費減免政策。

第五是城市更新的長效機制保障。城市更新改造是一個復雜的系統(tǒng)，它需要多個學科、多個部門來統(tǒng)籌推進，需要構建各部門統(tǒng)籌合作和分工職權的政策機制。比如在社區(qū)改造和老舊小區(qū)改造時，居民為中心的社區(qū)議事平臺搭建非常重要，是提高管理能效的重要方式。老舊小區(qū)改造當中，需要建立多項保障機制，包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、項目生成、資金籌措、市場化力量參與、金融機構支持、群眾共建、項目推進、存量資源整合利用和小區(qū)管理長效等機制。

要努力探索“中國式現(xiàn)代化的城市更新新范式”。總體目標是運用“完善參與機制、拓寬參與渠道、規(guī)范參與要求、保障公平正義和充分高效”的理念與方法，助力形成具有中國特色的城市更新的新范式。要從治理體制機制、轉變政府職能、公眾參與治理、市場積極參與等方面助力中國式現(xiàn)代化的城市更新行動的新范式。一是健全更新治理機制體系，包括多元主體合作治理機制、協(xié)商決策機制、利益共享機制；探索“政府引導、市場運作、公眾參與”模式。二是主動轉變城市政府職能，變主導為引導。三是強化社會公眾參與治理，NGO組織、社會團體、媒體、社區(qū)規(guī)劃師、律師等第三方專業(yè)力量參與。四是加強市場的積極參與，讓社會資本成為城市更新重要參與者。中國式現(xiàn)代化的城市更新行動新范式可以從頂層設計、廣泛實踐、事實總結、創(chuàng)新攻關和多元參與等方面探索。

（來源：城事會客廳　作者系《城市發(fā)展研究》主編，中國城市規(guī)劃設計研究院原副院長，教授級高級城市規(guī)劃師）