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2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議提出城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。2014年我國出臺首個(gè)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，“十三五”以來，新型城鎮(zhèn)化取得重大進(jìn)展，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量大幅提升，大批中心城市迅速崛起，發(fā)展要素不斷向都市圈和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)集聚，使得區(qū)域協(xié)同發(fā)展成為新的時(shí)代命題。2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》，明確提出“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是新時(shí)代國家重大戰(zhàn)略之一”。

2022年黨的二十大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系”。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，使得中國區(qū)域發(fā)展與城鎮(zhèn)化格局構(gòu)建進(jìn)入了區(qū)域協(xié)同發(fā)展的新時(shí)代，這既是國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局與城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路問題，也是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略問題。

01 我國已基本形成“中心城市—都市圈—城市群”的城鎮(zhèn)化主體形態(tài)

自2006年國家“十一五”規(guī)劃綱要首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，到2019年中央財(cái)經(jīng)委員會第五次會議提出中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。在主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指引下，我國已初步形成與資源環(huán)境承載力相匹配的國土空間格局，中心城市、都市圈、城市群等主要城市化地區(qū)作為發(fā)展優(yōu)勢地區(qū)，已成為我國城鎮(zhèn)化格局的主體形態(tài)，成為輻射帶動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心引擎、支撐國土均衡發(fā)展的戰(zhàn)略樞紐、參與國際競爭發(fā)揮國際影響力的主要載體。這一“主體形態(tài)”主要包括三方面的特征和內(nèi)涵。

一是統(tǒng)籌發(fā)展與安全，形成主體功能區(qū)戰(zhàn)略下的差異化國土格局。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指引下，我國城鎮(zhèn)空間主體形態(tài)與資源環(huán)境承載力基本匹配，從統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略高度，既要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，也要增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能；同時(shí)強(qiáng)調(diào)保障民生底線，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，在發(fā)展中營造平衡。從全國人口分布格局來看，我國人口主要集中分布在東北、華北、長江中下游、四川盆地和珠三角地區(qū)；2020年人口密度超過1000人/km2的地級單元全部位于胡煥庸線東南側(cè)，而西北側(cè)人口密度超過400人/km2的地級單元僅有銀川市，人口主要分布在河西走廊、寧夏平原和天山北坡，與各地區(qū)的資源環(huán)境承載能力基本匹配。我國受水土資源及生態(tài)、糧食安全底線等資源環(huán)境約束較低的城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域集中分布在中西部省會及“一帶一路”沿線城市。其中，華北、西北區(qū)域面臨水土資源約束較為突出；西北區(qū)域?qū)幭难攸S、呼包鄂榆、天山北坡等城市群，以及黔中、海峽西岸、北部灣等南方城市群，生態(tài)空間占較大比重；東北、華北、黃淮、長江中下游、四川盆地及汾渭平原等區(qū)域，是保障我國糧食安全的核心區(qū)域。從城鎮(zhèn)空間與資源環(huán)境的匹配關(guān)系來看，我國主要有兩類區(qū)域面臨資源環(huán)境緊約束，一類地區(qū)是城市群中心城市，進(jìn)一步集聚人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)面臨較大挑戰(zhàn)。城市群中心城市因較高強(qiáng)度的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)已消耗較多的土地資源，未來可進(jìn)一步拓展的用地空間相對不足。較強(qiáng)的人類活動(dòng)對生態(tài)環(huán)境也造成了一定程度的破壞，使得其資源環(huán)境承載能力多處于中等水平，未來進(jìn)一步集聚人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)面臨較大挑戰(zhàn)。另一類地區(qū)是承載能力和用地效率均較低的地區(qū)，不宜集聚過多的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，主要為西部地區(qū)生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)城市，其土地資源和水資源也相對不足，難以承載大規(guī)模的人口集聚和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)；東部和中部的非城市群地區(qū)和城市群外圍的丘陵山地城市也具有相對較強(qiáng)的生態(tài)功能，面臨一定程度的土地資源約束。

二是因地制宜，發(fā)揮好不同類型城市化地區(qū)的承載地、動(dòng)力核、宜居區(qū)三大核心功能。一方面，中心城市、都市圈、城市群等主要城市化地區(qū)作為我國城鎮(zhèn)空間主體形態(tài)，是我國人口與經(jīng)濟(jì)的主要承載地，是區(qū)域強(qiáng)勁發(fā)展的動(dòng)力核，也是人民美好家園的高品質(zhì)宜居區(qū)。另一方面，我們需要充分認(rèn)識到中國式現(xiàn)代化是人口規(guī)模巨大的現(xiàn)代化，超大空間尺度與中國社會歷史形成了區(qū)域性差異、多民族文化差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、地理氣候資源等分布的不均衡，在治理中必然體現(xiàn)為相對整體性與區(qū)域差異性并存。近年來，我國中心城市數(shù)量和地位不斷提升，躋身全球城市行列的中心城市數(shù)量快速增加。根據(jù)GaWC世界城市排名，從2000年到2020年，我國上榜的城市數(shù)量由6個(gè)增加到43個(gè)，多數(shù)城市的排位不斷躍升，競爭力持續(xù)上升。香港、上海、北京、廣州、臺北、深圳等城市提升迅速，進(jìn)入全球一線城市梯隊(duì)，已經(jīng)在全球城市體系中發(fā)揮著舉足輕重的作用。成都、天津、南京、杭州、重慶、武漢、長沙、廈門、鄭州、沈陽、西安、大連、濟(jì)南等城市也均已躍遷至全球二線城市行列。此外，城市群和都市圈地區(qū)是承載我國人口和經(jīng)濟(jì)要素的主要優(yōu)勢地區(qū)。城市群占全國常住人口比重接近70%，貢獻(xiàn)了約85%的經(jīng)濟(jì)總量；都市圈占全國常住人口比重接近50%，貢獻(xiàn)的經(jīng)濟(jì)總量超過65%。長三角和粵港澳大灣區(qū)表現(xiàn)最為突出，目前已成長為綜合發(fā)展水平較高的城市群，城市群內(nèi)一體化發(fā)展水平也遠(yuǎn)超其他地區(qū)。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)等，是目前發(fā)展水平比較高的城市群。這些城市群里以中心城市為核心的都市圈，其發(fā)展水平也較高。發(fā)展領(lǐng)先的京津冀、長三角、粵港澳地區(qū)，初步具備了以城市群為抓手，深入實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的條件。而處在第二發(fā)展梯隊(duì)的城市群，未來5～10年，是以區(qū)域尺度的都市圈為抓手，以功能、服務(wù)的同城化為抓手，構(gòu)建大、中、小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。至于中西部地區(qū)的其他城市群和都市圈，當(dāng)前要繼續(xù)做大做強(qiáng)中心城市，加大中心城市的發(fā)展動(dòng)能，培育放大中心城市的城鎮(zhèn)化范圍，逐步培育現(xiàn)代化都市圈。

三是“一體兩面”形成雙向互通，強(qiáng)化縣域單元，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略深入推進(jìn)，打通城鄉(xiāng)之間人口與要素流動(dòng)的制度與政策障礙、尤其是“由鄉(xiāng)進(jìn)城”的通道已經(jīng)基本通暢，城鄉(xiāng)融合進(jìn)入了新的發(fā)展階段，既需要從戰(zhàn)略上進(jìn)一步打通城鄉(xiāng)雙向互通的統(tǒng)一市場與要素流動(dòng)，也需要從戰(zhàn)術(shù)上以縣域?yàn)榛締卧?，發(fā)揮縣城在城鄉(xiāng)融合中的關(guān)鍵支撐作用，構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。對比2010年和2020年全國城鎮(zhèn)人口分布情況，東部和東北地區(qū)城鎮(zhèn)人口占全國比重分別下降了0.8%和2%，而中部和西部地區(qū)分別增加了2.1%和0.7%，人口流向由向東部集聚逐步往中西部分散，其中，中西部縣城是回流人口的主要承載地。近年來，我國在城鄉(xiāng)之間常態(tài)化流動(dòng)的新“雙棲人口”不斷增加，“鄉(xiāng)—城”“城—鄉(xiāng)”的雙向流動(dòng)現(xiàn)象越發(fā)普遍。在此背景下，需要以縣級單元作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合的重點(diǎn)地區(qū)，以此推動(dòng)“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型城鄉(xiāng)關(guān)系構(gòu)建。新型城鎮(zhèn)化以人的現(xiàn)代化為核心，而人的現(xiàn)代化一方面是人力資源素質(zhì)的大幅提升，另一方面是人的代際階層的提升，這兩個(gè)提升都需要通過城鄉(xiāng)之間的雙向循環(huán)來實(shí)現(xiàn)，即鄉(xiāng)村通過教育渠道不斷向城市輸送人才，而城市人才與資本返鄉(xiāng)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)地區(qū)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同富裕。在我國1800多個(gè)縣中，約有半數(shù)位于城市化主體功能區(qū)內(nèi)，需要深度參與中心城市所主導(dǎo)的社會經(jīng)濟(jì)分工；而位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)的縣，則需要憑借其獨(dú)特的價(jià)值探索自身發(fā)展路徑，首先需要補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，進(jìn)而通過構(gòu)建區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，以及通過生態(tài)、農(nóng)業(yè)等綠色產(chǎn)品的資產(chǎn)化升級路徑，走一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展的特色化發(fā)展道路。

02 從主體形態(tài)到區(qū)域協(xié)同：高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的區(qū)域協(xié)同發(fā)展

當(dāng)前，一方面，基于超大規(guī)模人口與廣闊國土形成的整體發(fā)展與區(qū)域差異并存，快速城鎮(zhèn)化與“五化并聯(lián)式”發(fā)展同步，使得現(xiàn)階段我國不充分與不均衡的區(qū)域發(fā)展與空間治理難度增大、任務(wù)艱巨。另一方面，通過城市間相互競爭的“錦標(biāo)賽”來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路，城市尤其是大城市成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)，但由于部分城市過度拘泥于主城區(qū)邊界、城市行政轄區(qū)的限制，也帶來了發(fā)展動(dòng)能得不到充分釋放、主城區(qū)過高密度引發(fā)“大城市病”、出現(xiàn)“燈下黑”的城鄉(xiāng)差距、放大了大中小城市間差距等一系列問題。要解決這些問題，就需要統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，既要發(fā)揮中心城市強(qiáng)有力的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，又要解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題。隨著我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，需要以中國式現(xiàn)代化為基本遵循，進(jìn)一步深化對新型城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律的認(rèn)識，既要順應(yīng)城市—區(qū)域發(fā)展規(guī)律，也要主動(dòng)作為進(jìn)行有效干預(yù)，從外在形態(tài)的布局優(yōu)化到區(qū)域發(fā)展內(nèi)在邏輯的協(xié)同深化，推進(jìn)中心城市、都市圈、城市群等城鎮(zhèn)主體形態(tài)在不同層面、不同地區(qū)、不同類型的區(qū)域協(xié)同，從而實(shí)現(xiàn)全國層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完成“構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系”這一戰(zhàn)略任務(wù)。具體來說，區(qū)域協(xié)同時(shí)代需要實(shí)現(xiàn)五個(gè)方面重點(diǎn)任務(wù)。

一是順應(yīng)規(guī)律與綜合統(tǒng)籌相結(jié)合。城市與區(qū)域發(fā)展需要遵循城市與區(qū)域空間演進(jìn)的基本規(guī)律，按照“宜圈則圈、宜群則群”的基本原則，形成“中心城市—都市圈—城市群”梯次演進(jìn)的動(dòng)態(tài)發(fā)展與有效銜接的主體形態(tài)；同時(shí)，強(qiáng)化綜合統(tǒng)籌，深入推進(jìn)綜合目標(biāo)、多元多層、系統(tǒng)匹配的區(qū)域協(xié)同內(nèi)在邏輯和宏觀調(diào)控。即在特定區(qū)域范圍內(nèi)，中心城市起著核心作用，具有較強(qiáng)的要素集聚功能，隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)網(wǎng)絡(luò)的進(jìn)一步完善，區(qū)域范圍內(nèi)城市間各類要素流動(dòng)加強(qiáng)，中心城市的集聚效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)幾乎同時(shí)發(fā)生，但由于中心城市本身的實(shí)力差異，其作用力大小有所不同，表現(xiàn)出不同的輻射帶動(dòng)范圍。部分發(fā)展相對落后地區(qū)的中心城市集聚效應(yīng)顯著強(qiáng)于擴(kuò)散效應(yīng)，仍以中心城市的形態(tài)存在。部分地區(qū)的中心城市與緊鄰縣市有著較強(qiáng)的要素流動(dòng)和功能聯(lián)系，在空間上形成功能一體的都市圈地區(qū)。部分地區(qū)的中心城市已經(jīng)出現(xiàn)較強(qiáng)的擴(kuò)散效應(yīng)，其實(shí)體地域不斷往外擴(kuò)張延伸，并進(jìn)一步產(chǎn)生功能地域的突破，實(shí)現(xiàn)多個(gè)功能單元在空間上的組合關(guān)聯(lián)，形成了城市群等空間形態(tài)。就我國的實(shí)際情況而言，需要結(jié)合各地區(qū)的發(fā)展水平和資源環(huán)境承載力，對于中心城市，需要根據(jù)其影響輻射范圍進(jìn)行分級引導(dǎo)；具備都市圈發(fā)展條件的中心城市，需加強(qiáng)其與外圍地區(qū)的聯(lián)系，培育發(fā)展都市圈；對于呈連綿發(fā)展態(tài)勢的都市圈，需強(qiáng)化各城市間的一體化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，培育發(fā)展城市群。在這一城市化空間格局主體形態(tài)演進(jìn)過程中，在國家區(qū)域空間發(fā)展與治理方面實(shí)現(xiàn)五大統(tǒng)籌，即統(tǒng)籌國家空間戰(zhàn)略體系、統(tǒng)籌國家新發(fā)展格局構(gòu)建、統(tǒng)籌發(fā)展與安全、統(tǒng)籌共同富裕與空間效率、統(tǒng)籌可持續(xù)發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展。

二是實(shí)現(xiàn)中心城市的能級提升與戰(zhàn)略升維。需從國家全局、參與國際競爭視角統(tǒng)籌中心城市工作，以三級中心城市為核心引擎帶動(dòng)城市動(dòng)力系統(tǒng)與發(fā)展能級整體升級，實(shí)現(xiàn)城市區(qū)域格局與國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展新格局、城市系統(tǒng)治理與國家空間治理有效銜接的國土空間發(fā)展與治理體系。中心城市作為我國參與國際競爭的戰(zhàn)略支點(diǎn)，不能只集中于少數(shù)的經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，而是需要考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域平衡和國土安全等多方面因素，在國土安全與均衡發(fā)展總體要求下，構(gòu)建全球、國家、區(qū)域三級中心城市體系。第一，強(qiáng)化全球中心城市建設(shè)，提升國際競爭力。全球中心城市為當(dāng)前已經(jīng)具有較強(qiáng)的全球資本支配能力與服務(wù)能力、國際競爭力較強(qiáng)、在各類國際綜合性城市排名中位居前列、在國家發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要地位、開放水平較高、發(fā)展?jié)摿薮?、?dān)負(fù)國土均衡開發(fā)重任的重要城市。第二，強(qiáng)化國家中心城市戰(zhàn)略支撐作用，引領(lǐng)國土空間均衡發(fā)展。國家中心城市為綜合實(shí)力較強(qiáng)、發(fā)展層級較高、發(fā)展?jié)摿薮蟆⒕哂休^大國內(nèi)國際影響力的城市，以及邊境中心城市和具有特殊國家地緣政治地位的城市。第三，加強(qiáng)區(qū)域中心城市建設(shè)，引領(lǐng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，形成新的發(fā)展動(dòng)力源。區(qū)域中心城市為居于省級行政區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通中心地位的省會城市以及特別行政區(qū)，或者具有重要經(jīng)濟(jì)影響力、開放水平較高的城市。與此同時(shí)，聚焦產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、開放等關(guān)鍵領(lǐng)域，制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策，完善要素保障機(jī)制，增強(qiáng)中心城市綜合承載能力與核心競爭力。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，支持中心城市重點(diǎn)發(fā)展金融、信息、科技與商務(wù)服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，形成現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)國際競爭力；以中心城市為龍頭、輻射區(qū)域?yàn)橹饕d體，協(xié)同實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造和產(chǎn)業(yè)鏈提升工程，打造戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群。在科技創(chuàng)新方面，在科研基礎(chǔ)好、創(chuàng)新資源豐富的中心城市布局重大科技創(chuàng)新平臺，支持重點(diǎn)城市與重點(diǎn)創(chuàng)新主體開展科技創(chuàng)新攻關(guān)，同時(shí)建立健全區(qū)域科創(chuàng)資源開放共享、科創(chuàng)載體聯(lián)合共建機(jī)制。在開放聯(lián)通方面，加快區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建以中心城市為樞紐的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，支持重點(diǎn)城市建設(shè)國際性航空樞紐，加快信息、創(chuàng)新和融合新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等開放平臺建設(shè)。

三是實(shí)現(xiàn)從中心城市發(fā)展到都市圈協(xié)同。需在都市圈范圍內(nèi)尋求解決“大城市病”的藥方，疏解中心城市核心城區(qū)功能、人口過度密集的壓力，將都市圈尺度的城市區(qū)域作為大城市空間治理的結(jié)構(gòu)性供給地域。超越城市主城區(qū)和行政轄區(qū)范圍，滲透到更大尺度的區(qū)域空間，帶動(dòng)城市周邊的中小城市與鄉(xiāng)村地區(qū)，形成一種服務(wù)同城化、功能互補(bǔ)化的都市圈協(xié)同發(fā)展格局。都市圈作為以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)，是我國人口與經(jīng)濟(jì)最為集中的地區(qū)，也是創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)的主要引擎，服務(wù)與消費(fèi)產(chǎn)生的主要地區(qū)。都市圈需要重點(diǎn)提升中心城市輻射帶動(dòng)能力，在發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)分工合作的基礎(chǔ)上，培育多個(gè)專業(yè)化的城市功能組團(tuán)，緩解中心城市人口與產(chǎn)業(yè)壓力。同時(shí)，需打造以軌道交通系統(tǒng)為核心的1小時(shí)通勤圈，通過推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、開放市場、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、體制機(jī)制一體化，引導(dǎo)各類要素在都市圈范圍內(nèi)的相對均衡布局和高效流通，從而實(shí)現(xiàn)都市圈范圍內(nèi)功能結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化、扁平化、專業(yè)化發(fā)展，以及民生服務(wù)與城鄉(xiāng)融合的均等化、同城化、便利化，形成便捷高效的通勤圈、梯次配套的產(chǎn)業(yè)圈、便利共享的生活圈。

四是實(shí)現(xiàn)從都市圈發(fā)展到城市群協(xié)同。需從大、中、小城市的層級化等級協(xié)同走向城市—區(qū)域內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域協(xié)同，構(gòu)建區(qū)域“創(chuàng)新鏈—產(chǎn)業(yè)鏈—供應(yīng)鏈”相匹配，分工協(xié)同、優(yōu)勢互補(bǔ)、共同富裕的發(fā)展格局。城市群是在特定地域范圍內(nèi)，以1個(gè)或多個(gè)特大或超大城市為核心，多個(gè)連綿成片的都市圈為基本構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的人口較為密集、社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，最終實(shí)現(xiàn)高度一體化的城市群體。城市群的構(gòu)成要素包括核心地區(qū)和外圍地區(qū)，核心地區(qū)是區(qū)域發(fā)展的增長極和動(dòng)力源，依托核心地區(qū)形成的多個(gè)都市圈之間已形成連綿發(fā)展的空間態(tài)勢；外圍地區(qū)是在核心地區(qū)的輻射范圍內(nèi)，擁有較高的人口密度，并且與核心地區(qū)存在較為密切的要素往來和發(fā)達(dá)的社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。就城市群內(nèi)部而言，需要培育形成多個(gè)二級中心，形成新興功能增長極，同時(shí)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等一體化建設(shè)，促進(jìn)中心城市與周邊城市的要素雙向流動(dòng)，構(gòu)筑區(qū)域發(fā)展走廊和特色功能網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城市間的聯(lián)動(dòng)和一體化發(fā)展。到2035年，我國需要建成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝、長江中游等世界級城市群，作為我國參與國際競爭的主體，使之成為綜合實(shí)力強(qiáng)勁，對世界經(jīng)濟(jì)具有影響力，發(fā)揮著國際門戶樞紐的作用，在國家戰(zhàn)略中扮演重要角色的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體。同時(shí)推動(dòng)中原地區(qū)、山東半島、遼中南、海峽西岸等國家級城市群建設(shè)，引領(lǐng)帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展；發(fā)揮優(yōu)勢地區(qū)發(fā)展?jié)摿?，建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極。

五是實(shí)現(xiàn)從城市群到國土空間整體協(xié)同。需要完善和執(zhí)行主體功能戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)從地理分區(qū)到主體功能分區(qū)的轉(zhuǎn)變，并進(jìn)一步從功能分區(qū)走向政策分區(qū)，注重統(tǒng)籌發(fā)展與安全。我國是發(fā)展中大國，既要保障國土的生態(tài)安全，又要牢牢守住18億畝耕地紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中，同時(shí)又要有快速高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以應(yīng)對國際合作和競爭的需要。做到這三個(gè)方面的平衡，就要靠差異化的主體功能區(qū)與國土空間整體格局來實(shí)現(xiàn)。針對我國區(qū)域幅員遼闊、地區(qū)發(fā)展不均的國情，需結(jié)合各地發(fā)展條件和資源環(huán)境承載力，明確國家城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，在此基礎(chǔ)上，可進(jìn)一步完善國家公園、重點(diǎn)文化功能區(qū)、重點(diǎn)能源礦產(chǎn)地區(qū)、邊境地區(qū)等保障國家戰(zhàn)略安全的特定功能和政策疊加區(qū)規(guī)則，形成“3+N”主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的國土空間治理格局。同時(shí)，不再拿一把尺子來量所有的行政區(qū)和所有的城市，形成不同主體功能主導(dǎo)、發(fā)揮比較優(yōu)勢、功能互補(bǔ)的城市或者區(qū)域，推動(dòng)“地盡其力、優(yōu)地優(yōu)用”，使得整體的國土空間資源能夠與區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局更加協(xié)同，走出一條利用有限國土資源，提升生態(tài)安全質(zhì)量、滿足人口發(fā)展需求、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的道路。

03 從區(qū)域協(xié)同到協(xié)同治理：高質(zhì)量國家空間治理體系

中國式現(xiàn)代化對國家空間治理提出了更高要求，同時(shí)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的落實(shí)需要系統(tǒng)化、差異化的政策制度保障，需要從國家層面統(tǒng)籌構(gòu)建國家空間治理體系。應(yīng)對新時(shí)代大國空間發(fā)展與治理問題，遵循中國式現(xiàn)代化道路與治理模式，優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略，完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，保障區(qū)域重大戰(zhàn)略落地實(shí)施，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，既是完善新時(shí)代面向中國式現(xiàn)代化的國家治理體系的重要任務(wù)，也是提升國土空間發(fā)展與治理能力，從而推動(dòng)區(qū)域協(xié)同從外在形態(tài)、內(nèi)在邏輯走向系統(tǒng)協(xié)同治理，成為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量國家空間治理的關(guān)鍵舉措。具體來說，國土空間區(qū)域協(xié)同治理有以下重點(diǎn)任務(wù)。

一是構(gòu)建國家空間與區(qū)域發(fā)展治理體系。我們要立足雙循環(huán)發(fā)展格局和高質(zhì)量發(fā)展要求，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域綜合競爭力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、文化安全、能源安全、邊疆安全等方面的功能；統(tǒng)籌推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅(jiān)持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念，充分發(fā)揮不同區(qū)域比較優(yōu)勢，推動(dòng)形成主體功能約束有效、區(qū)域比較優(yōu)勢發(fā)揮充分、區(qū)域相對均衡發(fā)展的國家空間發(fā)展格局，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距，推進(jìn)多元多層主體協(xié)同共治，央地協(xié)同治理、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)同治理、跨部門協(xié)同治理，以及政府、市場和社會多主體協(xié)同治理的體制機(jī)制不斷完善，構(gòu)建具有中國特色和時(shí)代特征的國家空間與區(qū)域發(fā)展治理體系。

二是優(yōu)化主體功能區(qū)制度和政策設(shè)計(jì)，形成差異化發(fā)展路徑。我們要深化完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略，分區(qū)分類精準(zhǔn)施策，優(yōu)化國土空間總體格局；圍繞不同主導(dǎo)功能，形成差異化政策引領(lǐng)的差異化發(fā)展路徑。在國家城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)基礎(chǔ)上，完善國家公園、重點(diǎn)文化功能區(qū)、重點(diǎn)能源礦產(chǎn)地區(qū)、邊境地區(qū)等保障國家戰(zhàn)略安全的特定功能和政策疊加區(qū)規(guī)則，形成“3+N”主體功能區(qū)為基礎(chǔ)的國土空間治理格局。對城市地區(qū)提升引導(dǎo)力度的同時(shí)，將主體功能區(qū)與區(qū)域重大戰(zhàn)略的落地、特定產(chǎn)出的保障與特殊地區(qū)的扶持相結(jié)合，精準(zhǔn)化應(yīng)對不同地區(qū)差異化發(fā)展的要求。優(yōu)化中央、?。ㄊ校﹥杉壵P(guān)于主體功能區(qū)劃定和管控職責(zé)關(guān)系，完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略傳導(dǎo)路徑和配套政策體系設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善能保障主體功能區(qū)差異化產(chǎn)出的激勵(lì)性、精準(zhǔn)性政策。針對不同主體功能區(qū)統(tǒng)籌謀劃國家級重點(diǎn)建設(shè)工程，推動(dòng)主體功能區(qū)產(chǎn)出效益提升。加強(qiáng)對國家級流域、國家鐵路網(wǎng)和公路網(wǎng)體系等重大線性空間要素導(dǎo)控管理，將其納入主體功能區(qū)戰(zhàn)略。完善主體功能區(qū)政策制定和執(zhí)行的跨部門協(xié)同機(jī)制，建立與國家區(qū)域重大戰(zhàn)略相匹配的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，推動(dòng)形成主體功能約束有效、國土開發(fā)有序的空間發(fā)展格局。加快建立健全主體功能區(qū)向“三區(qū)三線”傳導(dǎo)落實(shí)的路徑和機(jī)制，深化完善“三區(qū)三線”劃定和管制規(guī)則，打通區(qū)劃治理向要素治理轉(zhuǎn)化的橋梁。

三是完善和創(chuàng)新跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)有效推動(dòng)區(qū)域協(xié)同。我們要?jiǎng)?chuàng)新跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與立體化管理協(xié)同模式，完善區(qū)域協(xié)同治理的規(guī)劃、政策、法規(guī)體系，發(fā)展引導(dǎo)和鼓勵(lì)市場主體有效參與的金融工具和支持政策。第一，建立多層級的區(qū)域協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)與完善工作機(jī)制。根據(jù)重大戰(zhàn)略的跨區(qū)域程度，建立健全“領(lǐng)導(dǎo)層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層”三位一體的區(qū)域協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。由高一級別的政府牽頭組織建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，建立跨省級、省級、市級等層面的領(lǐng)導(dǎo)小組、發(fā)展工作辦公室和專題合作組，協(xié)調(diào)跨行政區(qū)級別的事項(xiàng)。建立從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組會議、黨政主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議到市政府常務(wù)副市長協(xié)調(diào)會議，從綜合協(xié)調(diào)會議、專項(xiàng)合作領(lǐng)域分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)會議到區(qū)域協(xié)調(diào)辦公室聯(lián)絡(luò)員會議等多層次、立體化協(xié)調(diào)會議制度。第二，完善區(qū)域協(xié)調(diào)的規(guī)劃、政策、法規(guī)體系。區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)方面，在區(qū)域重大戰(zhàn)略指導(dǎo)下，研究構(gòu)建區(qū)域規(guī)劃體系，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制工作，因地制宜研究確定區(qū)域發(fā)展應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，制定區(qū)域重大專項(xiàng)規(guī)劃，提出規(guī)劃編制要求，形成規(guī)劃編制指南，對跨區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)事務(wù)綜合統(tǒng)籌；區(qū)域政策協(xié)調(diào)方面，進(jìn)一步完善區(qū)域協(xié)調(diào)政策體系，明確“中心城市—都市圈—城市群”的梯次推進(jìn)序列，優(yōu)化各類國家級“政策區(qū)”布局。研究制定差異化區(qū)域類獎(jiǎng)懲和考核政策，縮小行政區(qū)間、重點(diǎn)協(xié)作地區(qū)間的政策差異。打破區(qū)域合作間的行政體制壁壘，推動(dòng)區(qū)域企業(yè)資質(zhì)互認(rèn)、人才職稱資質(zhì)互認(rèn)、標(biāo)準(zhǔn)互信互認(rèn)等工作；區(qū)域法規(guī)協(xié)調(diào)層面，在存在“法律打架”“依法打架”“法律空白”等必要領(lǐng)域探索區(qū)域立法工作，理順新法與舊法之間的關(guān)系，理順各相關(guān)部門在區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)法規(guī)下的權(quán)責(zé)義務(wù)。第三，健全完善國家級與省級區(qū)域重大戰(zhàn)略傳導(dǎo)落地實(shí)施機(jī)制，為高質(zhì)量發(fā)展提供精準(zhǔn)高效的空間支撐；以主體功能區(qū)為核心空間政策單元，作為重大戰(zhàn)略的目標(biāo)與要求轉(zhuǎn)換載體，統(tǒng)一戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)戰(zhàn)略落實(shí)；健全重大戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)分解和執(zhí)行落實(shí)績效考核機(jī)制，針對重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目、重大工程和重大平臺的建設(shè)實(shí)施，健全土地要素保障機(jī)制和績效考核機(jī)制。第四，出臺發(fā)展引導(dǎo)和鼓勵(lì)市場主體有效參與的金融工具和支持政策。通過各類差別化針對性金融工具與扶持政策，引導(dǎo)市場主體積極參與都市圈、城市群等重點(diǎn)區(qū)域，生態(tài)保護(hù)、安全韌性、交通基礎(chǔ)設(shè)施、新型基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè)，推動(dòng)有效市場和有為政府更好結(jié)合，健全多元主體協(xié)同共建共治共享機(jī)制。

（來源：清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院 　作者分別系清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、博導(dǎo)，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長；清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院城市群與都市圈研究分中心主任，高級工程師）