陸化普：我國TOD發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略
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改革開放以來，隨著我國城鎮(zhèn)化與機動化的持續(xù)快速發(fā)展，城市規(guī)模越來越大，城市私人小汽車迅猛增長，交通供需矛盾日益加劇，以交通問題為代表的“大城市病”日益嚴(yán)重，已經(jīng)成為城市社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的制約因素，也是生態(tài)城市建設(shè)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、提高城市品位和生活質(zhì)量的瓶頸問題。
TOD模式是綜合解決上述問題的對策和良方。通過城市交通與土地使用深度融合和一體化，促進(jìn)形成合理城市結(jié)構(gòu)和用地形態(tài)、綠色交通主導(dǎo)的交通結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)土地集約利用、出行便捷高效的發(fā)展目標(biāo)和實現(xiàn)節(jié)能減排、以人為本的宜居宜業(yè)宜游的美好城市環(huán)境。
那么，我國要實現(xiàn)一個什么樣的TOD?如何實現(xiàn)TOD?TOD面臨的困難與挑戰(zhàn)是什么?如何解決這些問題?隨著交通強國建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)性階段，這些問題亟待破解，也是交通強國建設(shè)必須回答和解決的問題。
TOD的中國內(nèi)涵與使命
TOD的發(fā)展思路源于美國。面對美國城市低密度無序蔓延+小汽車主導(dǎo)的城市發(fā)展模式產(chǎn)生的種種問題，20世紀(jì)80年代開始，美國城市規(guī)劃專家開始尋找更為完美和更可持續(xù)的城市發(fā)展模式，形成了新城市主義。
TOD(Transit-OrientedDevelopment)是新城市主義的代表思想。TOD概念由美國城市及建筑設(shè)計師彼得·卡爾索普(PeterCalthorpe)1993年在《下一代美國大都市地區(qū):生態(tài)、社區(qū)和美國之夢》一書中首先提出。美國提出的TOD核心是由公共交通引領(lǐng)城市及區(qū)域的發(fā)展，圍繞公共交通站點高強度發(fā)展(提高容積率)，創(chuàng)造可以利用公交的條件，控制城市蔓延及減少小汽車使用。
(一)TOD中國內(nèi)涵
TOD的發(fā)展模式為構(gòu)建未來的理想城市提供了一種可能的思路，應(yīng)充分借鑒。然而，中國有自己的國情特點，在人口密度、出行特性、面臨的主要矛盾和挑戰(zhàn)以及實現(xiàn)目標(biāo)等方面，與美國有很大的不同。我國發(fā)展TOD的內(nèi)涵與使命，是要與美好城市建設(shè)的頂層設(shè)計相一致、與破解“現(xiàn)代城市病”的系統(tǒng)對策相結(jié)合，圍繞生態(tài)城市綠色交通的發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建便捷舒適、集約高效、環(huán)保節(jié)能、以人為本、創(chuàng)新活力、富有特色的城市環(huán)境和交通系統(tǒng)，實現(xiàn)更美好的城市生活。
造成交通擁堵的重要根源之一就是不合理的城市土地利用模式。大規(guī)模單一功能的土地開發(fā)、交通系統(tǒng)與土地使用的嚴(yán)重脫節(jié)，造成了職住嚴(yán)重分離、產(chǎn)生大規(guī)模長距離的通勤交通，也間接促進(jìn)了個體交通工具的快速發(fā)展。與此同時，城市也存在缺乏便捷高效的高品質(zhì)公共交通服務(wù)、沒有實現(xiàn)綠色交通主導(dǎo)、停車規(guī)劃與管理不到位等問題。
解決城市交通擁堵為代表的“大城市病”的第一策略和治本之策是實現(xiàn)城市交通與土地使用的一體化，推進(jìn)混合土地使用、實現(xiàn)職住均衡的多中心城市結(jié)構(gòu)和土地使用形態(tài)以及與此相匹配的綠色交通主導(dǎo)的合理城市交通結(jié)構(gòu)，該模式就是TOD模式。因此可以說，推動土地使用與交通系統(tǒng)一體化已經(jīng)成為破解城市交通擁堵、提高城市品位的關(guān)鍵。
TOD是實現(xiàn)緊湊型城市建設(shè)的重要途徑，是實現(xiàn)交通與土地利用一體化發(fā)展、節(jié)約集約利用土地、實現(xiàn)節(jié)能減排與綠色交通主導(dǎo)、建設(shè)便捷高效交通系統(tǒng)的關(guān)鍵。
TOD開發(fā)要與構(gòu)建5/10/15min生活圈緊密結(jié)合，要與改善末端通行環(huán)境無縫銜接。通過混合土地使用、交通和用地深度融合、綠色交通主導(dǎo)、提供完善的末端交通系統(tǒng)，從而助力實現(xiàn)合理城市結(jié)構(gòu)、合理交通結(jié)構(gòu)、便捷高效服務(wù)、交通可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
圖1TOD中國內(nèi)涵
(二)TOD的發(fā)展使命
針對當(dāng)前城市交通擁堵、霧霾、軌道交通負(fù)債、職住分離等“大城市病”，TOD模式通過城市交通與土地使用一體化，構(gòu)建合理的城市結(jié)構(gòu)和土地使用形態(tài)，實現(xiàn)綠色交通主導(dǎo)的城市交通結(jié)構(gòu)，同時通過實施綜合開發(fā)、交通外部效益內(nèi)部化，達(dá)到從根本上緩解交通擁堵、減少霧霾、減輕城市財政負(fù)擔(dān)、實現(xiàn)高品質(zhì)交通服務(wù)和城市發(fā)展的目的。
圖2TOD的發(fā)展使命
TOD發(fā)展的國際經(jīng)驗及其借鑒
國際上推動TOD開發(fā)模式已有幾十年歷史，在日本、新加坡、我國香港等已經(jīng)取得了眾多的TOD模式開發(fā)的成功案例，產(chǎn)生了非常可觀的社會經(jīng)濟效益、交通效益和環(huán)境效益，是國內(nèi)外公認(rèn)的、經(jīng)得起實踐檢驗、能夠帶來城市發(fā)展新動能的良好舉措，值得借鑒。
(一)日本TOD發(fā)展經(jīng)驗
日本東京推進(jìn)交通與土地使用深度一體化的TOD模式，實現(xiàn)了交通樞紐多種交通方式的無縫銜接和便捷換乘，創(chuàng)造了依托軌道交通構(gòu)建繁榮高效都市圈的發(fā)展樣板;實現(xiàn)了土地高效利用、功能綜合配置、交通便捷高效、方式間零換乘、市場主導(dǎo)一體化開發(fā)的成功案例。
1.日本東京依托強大的軌道交通系統(tǒng)，通過TOD模式，實現(xiàn)了軌道交通的高分擔(dān)率和市民出行的高效率。東京區(qū)部軌道密度達(dá)1.31km/km2(北京0.51、海0.6)，軌道交通分擔(dān)率達(dá)48%，通過多樣化的軌道交通運營模式提供了便捷高效、滿足多樣化需求的軌道交通服務(wù)。
2.日本東京實現(xiàn)了軌道交通與周邊用地的深度融合。軌道交通站點將公交到發(fā)站、出租車站、地下停車場與商業(yè)、銀行等布局于同一建筑物內(nèi);每個軌道交通站點設(shè)置大量出入口，直達(dá)目的地建筑物的內(nèi)部。例如，東京新宿站在大約2平方公里面積內(nèi)設(shè)置了180個出入口，形成了地下步行道路系統(tǒng)。軌道接駁方式中步行分擔(dān)比例68%、自行車16%、公交11%、小汽車5%。
3.綜合開發(fā)產(chǎn)生了顯著效益。如在東急公司的支出中，35%用于鐵路經(jīng)營，25%用于房地產(chǎn)，而公司收益的2/3來自房地產(chǎn);鐵道公司在鐵路和巴士經(jīng)營方面的低效益通過對鐵路沿線的房地產(chǎn)開發(fā)和商業(yè)經(jīng)營得到了補償。
4.形成了完善的軌道交通站點與周邊用地一體化開發(fā)流程與良好的機制和制度。
(二)新加坡TOD發(fā)展經(jīng)驗
新加坡形成了世界一流的交通治理體系，在TOD方面也非常成功。
1.強有力的交通一體化規(guī)劃機制。URA(市區(qū)重建局)下設(shè)總體規(guī)劃委員會MPC， MPC針對TOD一體化發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)工作，URA局長擔(dān)任會議主席，包括LTA、土地局、建屋局等單位，多部門同時進(jìn)行工作，以便實現(xiàn)土地與交通一體化規(guī)劃發(fā)展。LTA與URA的緊密合作，使交通規(guī)劃與土地規(guī)劃結(jié)合，交通設(shè)施與建筑綜合開發(fā)，確保預(yù)留未來交通用地。
2.全方位實施公共交通優(yōu)先。重視公共交通規(guī)劃，實施公交引導(dǎo)城市發(fā)展，制定頂層規(guī)劃，明確公交發(fā)展核心地位;通過土地混合開發(fā)和將高強度建筑集中在地鐵站及附近，實現(xiàn)了主要就業(yè)、居住、休閑和其他活動的最佳可達(dá)性。同時具有發(fā)達(dá)的公共交通網(wǎng)絡(luò)，輕軌作為末端重要方式，樞紐的無縫銜接。此外通過公交專用道+信號優(yōu)先實現(xiàn)路權(quán)優(yōu)先，部分道路試行逆向公交專用道，經(jīng)營者依靠自身優(yōu)質(zhì)服務(wù)吸引乘客，達(dá)到收支平衡。
3.建設(shè)優(yōu)質(zhì)的步行道路系統(tǒng)。有蓋廊道是新加坡接地氣的立體步行系統(tǒng)，URA在賣地的時候，就把連廊的技術(shù)限制作為附加條件寫入規(guī)定;LTA于2013制訂了Walk2Ride計劃，通過提高交通樞紐點與交通發(fā)生吸引點的連通性，鼓勵通勤者采用步行加公共交通的方式出行。
4.建立法規(guī)制度保證嚴(yán)格的規(guī)劃實施。在交通與土地一體化開發(fā)過程中，通過“發(fā)展控制”(developmentcontrol)的手段來保障規(guī)劃要求的實施，即多部門聯(lián)合(包括LTA)對開發(fā)項目進(jìn)行相應(yīng)的管制和審批。
(三)我國香港TOD發(fā)展經(jīng)驗
香港通過政府引導(dǎo)、市場化運作的一體化模式，不但為市民提供了世界一流的便捷、安全、綠色、舒適出行的城市軌道交通系統(tǒng)，同時也是世界上為數(shù)不多的能實現(xiàn)盈利的城市軌道交通發(fā)展模式。從其利潤來源看，只有約1/3源于客運業(yè)務(wù)，其他利潤來自車站商務(wù)、物業(yè)租賃及管理業(yè)務(wù)、物業(yè)發(fā)展等。
1.軌道與不動產(chǎn)結(jié)合作為整體的商業(yè)一體化開發(fā)模式:上蓋物業(yè)+多元經(jīng)營。
2.從不動產(chǎn)取得的增值(利潤)用于支付軌道線路的建設(shè)與運營費用。
3.具有完善的、詳細(xì)的法規(guī)、規(guī)章制度等基礎(chǔ)上的規(guī)劃及嚴(yán)格落實。
我國TOD發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)與破解思路
目前我國推進(jìn)TOD面臨如下問題與挑戰(zhàn)，破解這些障礙，是推進(jìn)TOD的核心對策。
1.問題與挑戰(zhàn)一:土地政策有待創(chuàng)新。目前的土地劃撥方式難以實現(xiàn)多功能開發(fā)，分層設(shè)權(quán)出讓缺乏操作細(xì)則，地下空間開發(fā)難度大。
建議:創(chuàng)新土地政策，實現(xiàn)土地混合使用和綜合開發(fā)、分層開發(fā)、高強度開發(fā)。
(1)通過調(diào)整相關(guān)法規(guī)或出臺城市規(guī)章制度、政策，創(chuàng)新綜合開發(fā)的土地政策及出讓方式，允許交通樞紐場站及其周邊用地實施綜合一體化開發(fā)。
(2)對同一地塊、不同性質(zhì)的用地，探索制定土地分層使用政策，制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實施細(xì)則。
(3)制定支持地下空間開發(fā)的政策，建立相關(guān)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，將樞紐地下空間的相關(guān)要求納入TOD頂層設(shè)計和控制性詳細(xì)規(guī)劃。
(4)以樞紐場站為中心確定開發(fā)強度，實現(xiàn)多功能混合用地、差異化的開發(fā)強度。距離站點越近，開發(fā)強度越高，與城市空間發(fā)展戰(zhàn)略整體聯(lián)動。
2.問題與挑戰(zhàn)二:明確綜合開發(fā)主體、建立協(xié)商機制分享開發(fā)利益。
建議:建立利益相關(guān)方聯(lián)合機制和一體化規(guī)劃實施機制，明晰權(quán)責(zé)利、合理分配開發(fā)利益。
(1)建立完善的交通投資發(fā)展機制，選擇具有交通規(guī)劃與服務(wù)能力、綜合開發(fā)經(jīng)驗、融資開發(fā)能力的公司作為綜合開發(fā)主體。
(2)明確綜合一體化開發(fā)的全環(huán)節(jié)操作與審批流程，明確從前期規(guī)劃到后期物業(yè)經(jīng)營管理的操作主體及實施流程，做到權(quán)利清晰、責(zé)任分明。
(3)建立健全激勵機制和約束條件、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享以及爭議解決機制，制定配套措施和實施細(xì)則。
3.問題與挑戰(zhàn)三:一體化規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，樞紐地區(qū)綜合開發(fā)難以實現(xiàn)。
建議:在完善的綜合規(guī)劃流程及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系下實現(xiàn)多規(guī)合一，TOD項目全過程監(jiān)理、建立開發(fā)方案動態(tài)優(yōu)化完善機制。
(1)在國土空間統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)模式下，完善規(guī)劃協(xié)同機制，促進(jìn)統(tǒng)籌規(guī)劃和“多規(guī)合一”創(chuàng)新的規(guī)劃體系。避免交通規(guī)劃與用地規(guī)劃缺乏有效溝通和整合，“一張圖”難實現(xiàn)，區(qū)塊方案割裂嚴(yán)重問題。
(2)完善綜合一體化開發(fā)的規(guī)劃流程及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，將軌道交通站點與周邊用地一體化開發(fā)設(shè)計和實施保障納入控制性詳細(xì)規(guī)劃，作為軌道交通建設(shè)項目審批的前置條件要求。避免設(shè)計、審批、建設(shè)時序不一致，導(dǎo)致預(yù)留不足、銜接不暢、進(jìn)度打折等問題。
(3)做好具有戰(zhàn)略眼光、能夠支撐城市發(fā)展目標(biāo)的TOD頂層設(shè)計，編制詳細(xì)的綜合開發(fā)專項規(guī)劃，推動功能集成的跨專業(yè)合作。
調(diào)結(jié)構(gòu)是解決城市和城市交通問題的關(guān)鍵
實施TOD的目的是要破解我國的城市和城市交通問題，實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展和更美好的城市生活，在這一過程中調(diào)結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。
1.城市結(jié)構(gòu)與用地形態(tài)問題。這是大城市病根源問題，也是職住分離、生活體驗感差的源頭，需要調(diào)整優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多中心、職住平衡、生活設(shè)施和城市公共設(shè)施配置完善、交通與土地使用深度一體化的城市和城市交通體系，推進(jìn)混合土地使用。
2.交通結(jié)構(gòu)問題。這是造成交通擁堵、霧霾嚴(yán)重的重要因素，需要采取系統(tǒng)對策確立“公共交通+步行+自行車”為主導(dǎo)的城市綜合交通系統(tǒng)，實現(xiàn)大于85%的綠色交通分擔(dān)率。
3.路網(wǎng)結(jié)構(gòu)問題。目前很多城市的道路布局結(jié)構(gòu)、連通結(jié)構(gòu)以及主次支比例不合理，尤其是支小路利用效率低，需要進(jìn)一步優(yōu)化道路網(wǎng)的布局結(jié)構(gòu)、級配結(jié)構(gòu)、連通結(jié)構(gòu)，優(yōu)化路網(wǎng)密度、道路寬度和街區(qū)規(guī)模。
4.路權(quán)結(jié)構(gòu)問題。近年來我國大城市私人小汽車保有量依然以接近20.0%的速度持續(xù)快速增長，過度強調(diào)滿足小汽車的出行需求會導(dǎo)致供需矛盾不斷惡化的惡性循環(huán)，要確保道路通行資源向公共汽車、步行和自行車通行空間傾斜，在交通管理方面實施綠色交通優(yōu)先，全方位落實公共交通優(yōu)先，確保連續(xù)、安全、溫馨的非機動交通通行空間。
5.以人民為中心問題。建設(shè)人民滿意交通是交通強國發(fā)展的核心和本質(zhì)要求。要以人民的體驗感、獲得感、安全感為出發(fā)點，以智能化為手段，圍繞構(gòu)建滿足人民群眾對美好生活需求的一流交通服務(wù)為中心，打造滿足多層次、多樣化需求的交通服務(wù)體系，實現(xiàn)世界一流的交通服務(wù)。
對我國TOD發(fā)展的幾點建議
當(dāng)前城市規(guī)模不斷擴大，老城改造、新城建設(shè)正處于快速發(fā)展時期，交通強國建設(shè)進(jìn)入實質(zhì)階段，城市及城市交通面臨著難得的發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)。
此時正是按照生態(tài)城市理念調(diào)整城市結(jié)構(gòu)和土地利用形態(tài)、建設(shè)綠色交通系統(tǒng)的關(guān)鍵時期，需要重視以下幾點:
1.建立主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的強有力的交通與用地使用一體化綜合協(xié)調(diào)機制/領(lǐng)導(dǎo)小組，建立實施一體化規(guī)劃及優(yōu)化調(diào)整、項目審核論證、問題實時解決、效果評估反饋優(yōu)化的一體化動態(tài)推進(jìn)機構(gòu)，設(shè)置具有綜合專業(yè)構(gòu)成的專家指導(dǎo)小組，確保TOD工作的一體化、科學(xué)化推進(jìn)。
2.做好TOD發(fā)展的頂層設(shè)計，為城市科學(xué)有序發(fā)展TOD提供戰(zhàn)略把關(guān)、質(zhì)量控制、方案依托、監(jiān)理依據(jù)和驗收標(biāo)準(zhǔn)，確保TOD方案精準(zhǔn)科學(xué)、實施高效有序、目標(biāo)效果顯著。
3.從區(qū)域、廊道、樞紐節(jié)點層面，制定符合城市實際的TOD發(fā)展一體化設(shè)計方案，納入總體規(guī)劃，做好預(yù)留控制，分步優(yōu)化實施。
4.TOD方案的根本目的是促進(jìn)建設(shè)更美好的城市。TOD方案中要突出落實職住平衡理念、精細(xì)化打造5分鐘、10分鐘和15分鐘生活圈，以綠色交通為主導(dǎo)，構(gòu)建便捷高效、環(huán)保節(jié)能、以人為本的綜合交通系統(tǒng)，促進(jìn)創(chuàng)新城市建設(shè)、突出城市特點、增加城市魅力，打造宜居、宜業(yè)、宜游的活力城市。
5.堅定不移地實施綠色交通主導(dǎo)。未來城市的理想模式是生態(tài)城市，支撐生態(tài)城市的理想交通模式是以城市公共交通、自行車和步行等綠色交通為主導(dǎo)的綜合交通系統(tǒng)，這是符合我國城市交通需求特性和發(fā)展理念的戰(zhàn)略選擇。
6.建立具有城市特色的多途徑公眾參與模式，加強公開、透明、多渠道、多環(huán)節(jié)的市民參與。這是新時期城市治理等上新臺階的重要標(biāo)志，也是實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。
(作者系清華大學(xué)交通研究所所長，教授，博導(dǎo)）
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