黃鐘暉 ：推進(jìn)南寧軌道交通TOD 建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的思考
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一、南寧TOD規(guī)劃的戰(zhàn)略思考
以公交導(dǎo)向發(fā)展(Transit-OrientedDevelopment)是一種混合型的社區(qū)發(fā)展模式，處在以公交站和核心商業(yè)區(qū)為中心、半徑平均約600米的范圍內(nèi)，將住宅、零售、辦公、開放空間和公共設(shè)施等有機(jī)結(jié)合在這個(gè)適合步行的環(huán)境內(nèi)，讓居民和工作者的各種出行方式(公交、自行車、步行，或小汽車)都很方便?！硐氲腡OD城市場景。
戰(zhàn)略思考一:重塑舊城的城市形態(tài)，引領(lǐng)新城的空間布局。
與國內(nèi)大多數(shù)城市一樣，過去的南寧以汽車出行為主來布局城市的交通網(wǎng)絡(luò)，城市開發(fā)沿市政道路兩側(cè)分布，形成一種除局部幾個(gè)重要商業(yè)中心和CBD以外其余近似均等密度的城市空間布局形態(tài)。軌道交通的到來，顯然與這種城市形態(tài)格格不入，即便是近年規(guī)劃建設(shè)的新區(qū)，由于沒有貫徹TOD的規(guī)劃理念，其土地利用與軌道交通網(wǎng)絡(luò)的形態(tài)像是難以融合的“兩張皮”。在這種城市形態(tài)下，軌道交通站點(diǎn)周邊舒適步行距離(約600米)范圍內(nèi)集聚的居住和就業(yè)人口過少，沒法提供與軌道交通線路大運(yùn)能相匹配的足夠客流，投入巨資建設(shè)的軌道交通通常處于客流“吃不飽”的狀態(tài)，運(yùn)營效益較低，虧損補(bǔ)貼巨大;與此同時(shí)軌道交通的到來，并不能明顯緩解地面交通擁堵的局面，這是一種“雙輸”的局面。因此，城市的形態(tài)迫切需要轉(zhuǎn)變，以TOD站城一體的理念，重塑舊城的城市形態(tài)，引領(lǐng)新城的空間布局，最終建立一個(gè)架在軌道上的城市，而不是架在汽車上的城市。
戰(zhàn)略思考二:以TOD理念提升軌道交通運(yùn)營效益，實(shí)現(xiàn)與城市共融發(fā)展。
客流強(qiáng)度是軌道交通運(yùn)輸社會效益與經(jīng)濟(jì)效益最中肯的體現(xiàn)指標(biāo)之一(另一個(gè)是平均票價(jià))。2019年，全國內(nèi)地軌道交通城市的年每日平均客流強(qiáng)度為0.71萬乘次/公里，港臺年每日平均客流強(qiáng)度為2.59萬乘次/公里。年日均客流強(qiáng)度超過3.0萬乘次/公里的僅有充分踐行TOD模式的香港，而日本東京客流強(qiáng)度達(dá)到6.5萬乘次/公里，南寧平均客流強(qiáng)度僅0.99萬乘次/公里，與香港、日本的差距懸殊。
在當(dāng)前這種客流強(qiáng)度下，巨大運(yùn)營虧損將是不可避免的，因此貫徹TOD理念，將居住和就業(yè)人口更多地集聚在站點(diǎn)周邊，營造更加友好的步行系統(tǒng)，方便周邊的市民更加舒適便利地往返于軌道站點(diǎn)與居住或就業(yè)點(diǎn)之間，吸引更多的人選擇軌道交通出行，將大大提高軌道交通的客流效益，減少甚至消除運(yùn)營虧損。以南寧為例，2019年的客流強(qiáng)度約為0.99，虧損補(bǔ)貼約50%，在平均票價(jià)等其他條件不變的情況下，如將客流強(qiáng)度提升到2.0以上，票務(wù)收入將基本覆蓋運(yùn)營成本。此外，軌道交通的建設(shè)運(yùn)營單位通過參與站點(diǎn)周邊站城一體的開發(fā)，可以獲得可觀的物業(yè)開發(fā)收益和持有物業(yè)的長期經(jīng)營收益，最終形成可持續(xù)發(fā)展的能力。
二、南寧TOD建設(shè)發(fā)展的探索與實(shí)踐
(一)“十三五”規(guī)劃綱要提出“打造軌道交通經(jīng)濟(jì)帶”戰(zhàn)略
南寧市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要明確提出打造“軌道交通經(jīng)濟(jì)帶”的戰(zhàn)略，發(fā)揮城市軌道交通線網(wǎng)輻射效應(yīng)，形成特色鮮明的地鐵站口經(jīng)濟(jì)商圈。謀劃軌道交通商務(wù)、商業(yè)、地鐵上蓋物業(yè)綜合體等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，提升和完善軌道交通沿線商業(yè)業(yè)態(tài)，打造集換乘、商業(yè)配套等為一體的地鐵站，帶動商業(yè)地產(chǎn)、廣告、文化娛樂、商務(wù)辦公等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
(二)組建專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)TOD規(guī)劃發(fā)展工作
市政府組建成立南寧市城市軌道交通建設(shè)指揮部、南寧軌道小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌推進(jìn)軌道交通投資、建設(shè)、運(yùn)營及TOD規(guī)劃發(fā)展。對軌道TOD項(xiàng)目從政策研究、前期選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)、方案審查、建設(shè)管理、開發(fā)模式、籌融資、人才隊(duì)伍建設(shè)等各方面給予指導(dǎo)協(xié)調(diào)，明確了南寧城市TOD建設(shè)發(fā)展方向。
(三)在線網(wǎng)和線路兩個(gè)層面貫徹TOD規(guī)劃理念
在軌道交通線網(wǎng)、線路兩個(gè)層面，分層推進(jìn)TOD研究工作。一是通過深度介入新一輪國土空間規(guī)劃與軌道交通線網(wǎng)修編，開展國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)、城市產(chǎn)業(yè)及空間發(fā)展互動等專題論證，形成符合中、遠(yuǎn)期城市發(fā)展的軌道小鎮(zhèn)選址研究，并將成果納入正在編制的新一輪城市國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌。二是深度融合新一輪軌道交通建設(shè)規(guī)劃及線路工程可行性研究編制工作，對市郊線路開展了TOD專題綜合研究，與片區(qū)規(guī)劃充分銜接，研究成果通過政府審議后作為城市規(guī)劃和軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃優(yōu)化的依據(jù)支撐。
(四)按“改造、填入、新建”三個(gè)方式發(fā)展TOD
一是“改造”，即抓住軌道交通工程建設(shè)機(jī)遇同步推進(jìn)舊城更新。通過開展南寧市中心城區(qū)城市更新項(xiàng)目選址研究，篩查全市軌道線網(wǎng)覆蓋范圍具備更新條件的舊城項(xiàng)目，按照軌道交通建設(shè)計(jì)劃組織實(shí)施。目前火車站片區(qū)、中堯路片區(qū)及五一中路片區(qū)等3個(gè)舊城更新項(xiàng)目正在實(shí)質(zhì)性開展前期工作。二是“填入”，即對建成區(qū)存量用地進(jìn)行TOD高效開發(fā)。首先，通過開展軌道交通沿線土地綜合開發(fā)與儲備規(guī)劃，對軌道建設(shè)規(guī)劃線路沿線區(qū)域現(xiàn)狀建設(shè)情況、土地權(quán)屬等進(jìn)行綜合分析評價(jià)和控規(guī)深化研究，為沿線用地調(diào)整優(yōu)化和土地收儲工作提供基礎(chǔ)依據(jù)。其次，按照軌道交通“規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營”四同步要求，推進(jìn)具體站城一體化項(xiàng)目規(guī)劃策劃、設(shè)計(jì)與實(shí)施。目前，已有4個(gè)站城一體化項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)銷售，產(chǎn)品投放市場后去化速度快，充分彰顯TOD魅力。三是“新建”，即軌道小鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。通過創(chuàng)新開展軌道小鎮(zhèn)規(guī)劃選址研究，切實(shí)加強(qiáng)軌道交通規(guī)劃建設(shè)與國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及重大基礎(chǔ)設(shè)施配套融合和有效銜接互動。目前，符合2020兩規(guī)范圍的3個(gè)首批軌道小鎮(zhèn)項(xiàng)目已獲得批復(fù)，正在通過市場公開方式研究產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入策略和實(shí)施方案，助力南寧TOD發(fā)展向“產(chǎn)、城、人”方向落位。
(五)規(guī)劃建設(shè)聯(lián)系站——城的地下空間，構(gòu)建更加友好的步行系統(tǒng)
通過開展軌道沿線地下空間發(fā)展規(guī)劃研究，形成軌道沿線地下空間現(xiàn)狀分析、發(fā)展規(guī)劃、重要站點(diǎn)設(shè)施地下空間概念方案、管理政策等研究成果，進(jìn)一步推進(jìn)南寧市中心城區(qū)，尤其是聯(lián)系站—城的地下空間的建設(shè)，構(gòu)建更加友好的步行系統(tǒng)。
通過地下空間，行人十分安全、舒適、便利地往返于軌道站點(diǎn)和主要建筑物，不必忍受日曬雨淋以及穿越馬路安全風(fēng)險(xiǎn)。此外，合理挖掘、整合、開發(fā)地下空間資源，實(shí)現(xiàn)城市軌道沿線重點(diǎn)區(qū)域土地資源的集約利用，為用地的立體開發(fā)提供支撐。目前首批項(xiàng)目5號線廣財(cái)區(qū)間地下商業(yè)空間已采用BOT模式推進(jìn)實(shí)施。
三、南寧面臨的形勢
(一)聚集效應(yīng)有待提升
一是線路層面的規(guī)劃引導(dǎo)方面，需適應(yīng)“軌道影響區(qū)內(nèi)外按非均等化原則控制人口和建設(shè)強(qiáng)度”的要求，提高部分線路的站點(diǎn)輻射范圍的地鐵出行率，以實(shí)現(xiàn)緩解地面交通壓力。
二是站點(diǎn)層面規(guī)劃設(shè)計(jì)引導(dǎo)方面，與地上、地下一體化開發(fā)利用的要求還有更大的潛力空間。通過不斷完善生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)、復(fù)合利用、混合開發(fā)、以人為本、保持街區(qū)活力，實(shí)現(xiàn)軌道站點(diǎn)與周邊物業(yè)空間的立體對接。我們這方面所做的努力還需加強(qiáng)，站點(diǎn)周邊物業(yè)開發(fā)的動線設(shè)計(jì)要更好地把消費(fèi)群通過商業(yè)辦公用地引入出入口，提升換乘效率，促成“變流為留”的持續(xù)街區(qū)活力。
(二)強(qiáng)化政策和機(jī)制的有力支撐
與日本以及國內(nèi)TOD先進(jìn)城市相對比，主要差距有:一是從推進(jìn)機(jī)制看，日本雖已早就形成了TOD主導(dǎo)的站點(diǎn)開發(fā)模式，但仍有“都市整備局”等政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)工作。南寧市設(shè)立了“軌道交通建設(shè)指揮部”“軌道小鎮(zhèn)辦公室”等機(jī)構(gòu)，但決策機(jī)制有待進(jìn)一步完善。二是基于TOD模式的軌道沿線土地的供地政策、出讓條件的設(shè)計(jì)等方面有待向成都等地學(xué)習(xí)。三是從規(guī)劃管控看，軌道沿線土地依托現(xiàn)行規(guī)范編制的規(guī)劃管控空間方案，需與站城一體的TOD營城理念及模式匹配，規(guī)劃建設(shè)需出臺相應(yīng)的技術(shù)導(dǎo)則，方案實(shí)施的經(jīng)濟(jì)可行性需進(jìn)行更精細(xì)的推算，通過優(yōu)化既有規(guī)劃管控體系支撐城市TOD建設(shè)發(fā)展需求。
(三)專業(yè)力量需加強(qiáng)
軌道綜合開發(fā)面臨“源頭策劃意識不強(qiáng)、后續(xù)運(yùn)營人才不夠”的困境。從源頭策劃看，確定不同場站的能級定位、開發(fā)模式、發(fā)展愿景，促進(jìn)其功能性、社會性、前瞻性的銜接統(tǒng)一，需要建立策劃團(tuán)隊(duì)與政府部門、智庫專家及社會公眾之間的溝通機(jī)制。從后續(xù)運(yùn)營看，南寧市已逐漸培育出一支負(fù)責(zé)地鐵安全運(yùn)行的力量，但實(shí)施站城一體的TOD綜合開發(fā)，不僅要確保地鐵安全運(yùn)行，還要提供物業(yè)、商業(yè)及公共空間的運(yùn)營服務(wù)，南寧市在這方面剛剛起步。
(四)短期內(nèi)高強(qiáng)度基建投資帶來財(cái)政壓力
日本軌道交通發(fā)展建設(shè)近百年，才形成了鐵路、地鐵等多種制式標(biāo)準(zhǔn)，以及地上、地下等不同能耗與成本的運(yùn)營系統(tǒng)。放眼全國，即便武漢、南京等城市GDP已過萬億，仍需要依托軌道沿線土地開發(fā)取得的收益反哺軌道交通建設(shè)與運(yùn)營的巨額資金需求。南寧市僅用10余年時(shí)間實(shí)施建設(shè)5條軌道線路，且全部為地下線路，當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)政府財(cái)政壓力較大，需在軌道交通建設(shè)運(yùn)營專項(xiàng)資金籌措方案方面加大研究力度。
四、工作建議
(一)形成共識，強(qiáng)化支持
持續(xù)加大對TOD城市發(fā)展理念的宣貫力度，促進(jìn)城市各級各部門加快形成共識。一是清醒認(rèn)識到實(shí)施站城一體的TOD開發(fā)就是推動城市高質(zhì)量發(fā)展，不僅是軌道交通事業(yè)可持續(xù)發(fā)展之需，也是城市競爭之需，具有戰(zhàn)略性和歷史意義。二是增強(qiáng)推進(jìn)TOD開發(fā)的責(zé)任感、緊迫感和自覺性，主動踐行站城一體的TOD開發(fā)理念，創(chuàng)新營城模式，提高土地節(jié)約集約利用水平，打造宜居、宜業(yè)、宜游的“緊湊型”城市。
(二)謀劃 “十四五”規(guī)劃布局
根據(jù)“強(qiáng)首府”城市建設(shè)工作“突出城市建設(shè)的‘形、實(shí)、魂’，聚焦強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，著力聚要素、優(yōu)布局，著力優(yōu)環(huán)境、增活力”的新要求，建議新一輪國土空間規(guī)劃以國內(nèi)成都、重慶等先進(jìn)城市為對標(biāo)，技術(shù)層次以住建部2015年頒布的《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則》為對標(biāo)，持續(xù)抓好頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步夯實(shí)打造“軌道經(jīng)濟(jì)帶”的基礎(chǔ)，釋放軌道經(jīng)濟(jì)帶的新動能，爭取將南寧打造成中國TOD典范城市。
(三)構(gòu)建TOD政策保障體系和機(jī)制
針對資金籌集、規(guī)劃控制和土地資源配置等實(shí)際問題，參考先行先試城市的做法，研究出臺相關(guān)政策，完成政策覆蓋，規(guī)范高效推動站城一體化開發(fā)，提供具體操作層面的實(shí)施辦法，保障軌道交通TOD實(shí)施落地，全面構(gòu)建軌道交通建設(shè)運(yùn)營資金“借、用、還”投融資平衡機(jī)制。
(四)加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和管控
堅(jiān)持“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)空間格局，以2035年國土空間規(guī)劃和軌道線網(wǎng)規(guī)劃為抓手，全面加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和管控，充分發(fā)揮軌道交通的大運(yùn)量、準(zhǔn)時(shí)速達(dá)、安全舒適、節(jié)能環(huán)保的特點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化城市區(qū)域規(guī)劃，強(qiáng)化站點(diǎn)客流聚集，釋放既有開通線路和未來規(guī)劃線路的設(shè)計(jì)運(yùn)能，實(shí)現(xiàn)城市品質(zhì)、市民出行、軌道運(yùn)營多贏的局面。
一是堅(jiān)持“區(qū)域協(xié)同”。在開展新的城市空間規(guī)劃過程中，以“產(chǎn)城融合、站城一體化、職住平衡、開放共享、總體平衡、適度集中”為原則，在空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局方面做好統(tǒng)籌，形成良性互動。
二是制定TOD規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。建立我市站城一體的TOD開發(fā)規(guī)劃管控技術(shù)體系。在滿足城市安全和保障公共利益前提下，制定南寧 TOD規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，作為城市空間規(guī)劃編制和規(guī)劃管控依據(jù)。
三是鼓勵(lì)地上地下空間開發(fā)利用。推進(jìn)地下空間確權(quán)，出臺相應(yīng)鼓勵(lì)政策;創(chuàng)新TOD“并宗開發(fā)”政策，明確規(guī)劃調(diào)整及報(bào)建優(yōu)惠等政策，鼓勵(lì)與TOD項(xiàng)目“并宗開發(fā)”，“互聯(lián)互通”，調(diào)動各方參與開發(fā)的積極性，共同創(chuàng)造客流和商機(jī)，提高換乘效率。
四是創(chuàng)新供地方式。研究制定軌道小鎮(zhèn)及TOD項(xiàng)目供地辦法，支持開發(fā)主體實(shí)行整體連片開發(fā)。
(五)按照“軌道引導(dǎo)支撐，區(qū)(縣)聯(lián)動”的原則，堅(jiān)持以軌道交通集團(tuán)為主體，國企、民企分擔(dān)，形成多元參與、充滿活力的軌道小鎮(zhèn)及TOD開發(fā)格局
一是明確南寧軌道交通集團(tuán)作為開發(fā)主體。鼓勵(lì)南寧軌道交通集團(tuán)作為主體承擔(dān)TOD建設(shè)，并推動軌道交通集團(tuán)向城市綜合運(yùn)營商、效益型企業(yè)和重點(diǎn)負(fù)責(zé)國有資本投資運(yùn)營的現(xiàn)代企業(yè)轉(zhuǎn)變。
二是鼓勵(lì)多元參與。支持多元力量參與軌道小鎮(zhèn)及TOD開發(fā)，積極引入國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)略資本，以及投建運(yùn)管各個(gè)環(huán)節(jié)專業(yè)化公司，參與軌道小鎮(zhèn)、城市更新和各個(gè)層級的TOD項(xiàng)目。
(六)持續(xù)推動南寧軌道集團(tuán)“四個(gè)引領(lǐng)”發(fā)展戰(zhàn)略
一是做城市軌道發(fā)展的引領(lǐng)者。通過發(fā)展安全、高效、綠色、智能、人文的軌道交通，提高廣大市民高品質(zhì)出行體驗(yàn)，引領(lǐng)南寧市高質(zhì)量出行，推動城市形成以軌道交通為主的公共交通體系，倡導(dǎo)綠色出行，使城市出行更加暢通，緩解南寧的“大城市病”。
二是做城市空間布局的引領(lǐng)者。踐行TOD規(guī)劃理念，在頂層設(shè)計(jì)層面參與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)，以站(場)上蓋建筑開發(fā)、軌道小鎮(zhèn)、城市更新，地下空間開發(fā)等項(xiàng)目為抓手，重塑舊城的城市形態(tài)，改善城市空間結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)新城空間布局，拉開城市的空間骨架，構(gòu)建一個(gè)架在軌道交通上的城市。
三是做城市生態(tài)經(jīng)營的引領(lǐng)者。利用軌道交通的封閉性與特有資源的壟斷性優(yōu)勢，秉持資本經(jīng)營與資產(chǎn)經(jīng)營雙輪驅(qū)動理念，以軌道交通場景資源開發(fā)組織者角色，圍繞軌道交通場景在廣告、商業(yè)、服務(wù)、大數(shù)據(jù)等領(lǐng)域與社會優(yōu)質(zhì)資源展開合作，構(gòu)建城市消費(fèi)生態(tài)圈，綜合經(jīng)營實(shí)體與虛擬的城市業(yè)態(tài)，引領(lǐng)城市高端消費(fèi)生態(tài)發(fā)展。
四是做城市軌道交通產(chǎn)城融合創(chuàng)新發(fā)展的引領(lǐng)者。基于軌道交通沿線土地開發(fā)布局和軌道交通上下游產(chǎn)業(yè)鏈，按國有資本投資公司試點(diǎn)的理念前瞻介入并推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如商辦、酒店、文旅、康養(yǎng)、服務(wù)、先進(jìn)裝備制造、智慧地鐵、科技等產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮城市產(chǎn)業(yè)服務(wù)組織者作用，整合產(chǎn)業(yè)相關(guān)資源，與社會優(yōu)秀企業(yè)合作，構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，通過產(chǎn)業(yè)投資、孵化、培育等方式引領(lǐng)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)集聚轉(zhuǎn)型升級，同時(shí)進(jìn)一步發(fā)揮國有資本集中管理，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級引領(lǐng)和帶動、產(chǎn)業(yè)社會合作與服務(wù)等功能，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。
南寧軌道交通集團(tuán)將把握新一輪城市國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略機(jī)遇，圍繞“軌道+”生態(tài)圈進(jìn)行產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈延伸，依托于軌道小鎮(zhèn)、城市更新、地下空間開發(fā)等重點(diǎn)項(xiàng)目，推動南寧市TOD綜合發(fā)展;持續(xù)探索將自身發(fā)展與城市發(fā)展深度融合，通過開放合作、商業(yè)模式創(chuàng)新、資本運(yùn)作等方式，持續(xù)發(fā)展城市生態(tài)，逐步形成城市規(guī)劃設(shè)計(jì)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市軌道交通運(yùn)營、城市綜合開發(fā)和城市服務(wù)五大業(yè)務(wù)板塊齊頭并進(jìn)、協(xié)同發(fā)展格局。
（作者系南寧軌道交通集團(tuán)有限責(zé)任公司總經(jīng)理）
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