徐 飛：世界大變局之下的我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略
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黨的十九大報(bào)告指出，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，這是關(guān)于我國社會(huì)主要矛盾的新論斷，不平衡不充分也成為區(qū)域發(fā)展亟待解決的最突出問題。
在不平衡方面，長期以來中國經(jīng)濟(jì)增長極均在東部沿海地區(qū)，即以深圳、廣州、香港為中心的珠三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，以上海、杭州、南京為中心的長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)，以及以北京、天津?yàn)橹行牡沫h(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)，亦即現(xiàn)今的粵港澳大灣區(qū)、長三角一體化發(fā)展區(qū)(杭州灣)和京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)(渤海灣)，而深處腹地廣袤的內(nèi)陸中西部地區(qū)和東北地區(qū)其發(fā)展一直是相對短板。不僅如此，在資源積聚、人才集聚、要素集聚"馬太效應(yīng)"的作用下，中西部地區(qū)和東北地區(qū)與東部地區(qū)的差別不是在縮小，而是進(jìn)一步放大，加快發(fā)展已到了刻不容緩的程度。
在不充分方面，雖然粵港澳城市群、長三角城市群、京津冀城市群呈現(xiàn)出強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，但與美國東北部大西洋沿岸城市群(主要城市有紐約、波士頓、費(fèi)城、華盛頓、巴爾的摩)，與北美五大湖城市群(主要城市有多倫多、底特律、芝加哥、克利夫蘭、匹茲堡、蒙特利爾)，與倫敦為核心的城市群(主要城市有倫敦、伯明翰、謝菲爾德、曼徹斯特、利物浦)，與歐洲西北部城市群(主要城市有巴黎、阿姆斯特丹、鹿特丹、海牙、安特衛(wèi)普、布魯塞爾、科隆)，與日本太平洋沿岸城市群(主要城市有東京、橫濱、名古屋、京都、大阪、神戶)相比尚有不小差距。中國的粵港澳大灣區(qū)、杭州灣、渤海灣、北部灣等灣區(qū)，與世界三大灣區(qū)——東京灣區(qū)、紐約灣區(qū)和舊金山灣區(qū)相比，在國際交通網(wǎng)絡(luò)的高度發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的充分開放、資源配置能力和產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)的強(qiáng)大高效等諸多方面，亟需加快提升的空間還很大。
當(dāng)前，世界正面臨百年未有之大變局，尤其是在疫情沖擊下全球產(chǎn)業(yè)鏈面臨格局重構(gòu)。我們要抓住全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)的重要戰(zhàn)略窗口期，加快推進(jìn)十九大報(bào)告明確提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，強(qiáng)化舉措抓重點(diǎn)，補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，形成大保護(hù)、大開放、高質(zhì)量發(fā)展的新格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。相比2019年，此次《政府工作報(bào)告》中針對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展描述，內(nèi)容上并無太大變化，但“加快落實(shí)”顯示出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切性，原因正在于此。
城市群是未來區(qū)域發(fā)展核心動(dòng)力
從近年來發(fā)展脈絡(luò)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展從原來的單個(gè)城市，正在變成“雙子星”、城市群，呈現(xiàn)出“成群結(jié)對”的特點(diǎn)。出現(xiàn)“雙子星”和城市群有多方面原因，包括歷史發(fā)展的基礎(chǔ)條件、區(qū)位條件，城市發(fā)展的綜合要素，新時(shí)期國家區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策等。在城市化進(jìn)程不斷加速、城鎮(zhèn)化水平不斷提升的過程中，出現(xiàn)城市群具有必然性。
通常，經(jīng)濟(jì)大省的“雙子星”是省會(huì)城市和計(jì)劃單列市或經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)城市，如廣東省的廣州和深圳，山東省的濟(jì)南和青島，江蘇省的南京和蘇州，遼寧省的沈陽和大連，浙江省的杭州和寧波，福建省的福州和廈門等。在中國多數(shù)省份，省會(huì)城市地理位置比較居中且“一枝獨(dú)秀”，既是行政中心，還是經(jīng)濟(jì)中心和文化中心，自然是雙子星中的“一星”。計(jì)劃單列市作為副省級(jí)城市，過去經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)就較好，隨著改革開放的推進(jìn)，近年來又有更多更好的資源聚集，在公共資源投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面也獲得了很多資源，經(jīng)濟(jì)總量遙遙領(lǐng)先于省內(nèi)其他城市，區(qū)位經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢更為顯著，從而在經(jīng)濟(jì)增長、投資項(xiàng)目、城市建設(shè)、吸引人才等方面后來居上，一躍成為雙子星中的“另一星”。
“雙子星”城市間事實(shí)上形成一定的競爭，競爭促使城市間在吸引人才、吸引產(chǎn)業(yè)、吸引資金等方面比拼，推動(dòng)塑造更好的營商環(huán)境，由此相互都能得到更好發(fā)展。省會(huì)城市和經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城市或者計(jì)劃單列市錯(cuò)位發(fā)展，對本省和整個(gè)區(qū)域的發(fā)展貢獻(xiàn)良多。實(shí)際上，擁有“雙子星”城市的省份，經(jīng)濟(jì)相對也更具活力。此外，中國城鎮(zhèn)化水平當(dāng)會(huì)繼續(xù)提升，未來將有大量居民從農(nóng)村和三四線城市繼續(xù)向一二線城市轉(zhuǎn)移。在這個(gè)過程中，“雙子星”城市也給居民提供了更多生活和就業(yè)選擇。
“雙子星”城市已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大亮點(diǎn)，不僅自身發(fā)展勢頭好，對人才和投資的吸引力足，而且各自帶動(dòng)周邊中小城市，最終在省內(nèi)形成活力旺盛的“城市群”，對整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生積極作用。近年來，政府多次出臺(tái)政策，明確將大力推進(jìn)城市群建設(shè)，優(yōu)化發(fā)展直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市、重要節(jié)點(diǎn)城市等中心城市，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局。目前，我國已形成19個(gè)城市群，未來中國可能有更多的不同層級(jí)的優(yōu)勢城市崛起，而不是涌向少數(shù)幾個(gè)特大型或超大型城市。大中小型城市的有序競相發(fā)展，將更有利于推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
以城市群為主要載體的區(qū)域一體化，將成為未來區(qū)域發(fā)展的核心動(dòng)力。發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后，區(qū)域發(fā)展將會(huì)從單一的增長極引領(lǐng)轉(zhuǎn)向以城市群和經(jīng)濟(jì)帶推動(dòng)為主。未來競爭不再是單個(gè)城市之間的競爭，而是城市群與城市群、三角洲與三角洲、大灣區(qū)與大灣區(qū)、區(qū)域板塊與區(qū)域板塊之間的競爭，從單體競爭轉(zhuǎn)向群體或集群競爭，從單元級(jí)競爭上升為系統(tǒng)級(jí)競爭。
區(qū)域發(fā)展的空間格局
根據(jù)今年《政府工作報(bào)告》中的描述，我國的空間格局基本已經(jīng)確定，西部大開發(fā)，東北、中部崛起，東部推進(jìn)“京津冀、粵港澳、長三角”，以及長江經(jīng)濟(jì)帶。如此空間格局設(shè)定的深意在于:重點(diǎn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)率先突破，整體和全局上力求協(xié)調(diào)平衡。改革開放以來，從東部率先，西部開發(fā)，到中部崛起，東北振興，我國的區(qū)域發(fā)展已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了長足的進(jìn)步和優(yōu)化。東部沿海地區(qū)在繼續(xù)快速發(fā)展的同時(shí)，中西部地區(qū)的增長速度也顯著增強(qiáng)，區(qū)域間的發(fā)展差距有所縮小，呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、彰顯優(yōu)勢的喜人態(tài)勢，基本形成西部大開發(fā)，東北、中部崛起，東部縱深推進(jìn)“京津冀、粵港澳、長三角”和長江經(jīng)濟(jì)帶這樣的空間布局，以及“兩橫三縱”的城市群戰(zhàn)略布局。其中，東北地區(qū)、中原地區(qū)、長江中游、成渝地區(qū)、關(guān)中平原5大城市群有望成為我國城市群發(fā)展的第二梯隊(duì)，從空間上為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多的助力支持。
粵港澳、長三角、京津冀是重點(diǎn)區(qū)域，突出優(yōu)先發(fā)展和率先突破，旨在將這三大區(qū)域加速打造成中國經(jīng)濟(jì)的增長極和發(fā)展引擎，并盡快建成世界級(jí)城市群?；浉郯摹㈤L三角、京津冀交通一體化、同城化效應(yīng)明顯，通過城市功能的差異化競爭，形成國內(nèi)對外對內(nèi)經(jīng)濟(jì)的龍頭，國內(nèi)科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的引擎，向中部、東北及西部輸出技術(shù)和服務(wù)?；浉郯暮烷L三角經(jīng)濟(jì)一體化程度較高，已經(jīng)成為引領(lǐng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長極和引擎。京津冀也正在蓬勃發(fā)展階段，有望成為引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展的重要增長極。
粵港澳地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最具活力、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一，基本聚集了我國各種新型產(chǎn)業(yè)，又是我國改革開放的前沿。特別值得指出的是，深圳在國家以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”改革號(hào)角下，從加工貿(mào)易起步并迅速融入全球化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展浪潮，以先鋒城市的擔(dān)當(dāng)成就了全球性的創(chuàng)新型城市稱號(hào)。2019年，在中國邁向新時(shí)代和生態(tài)文明與高質(zhì)量發(fā)展起航之時(shí)，深圳于不惑之年再被賦予國家“先行示范區(qū)”的使命，先行中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國之路，以成就未來的全球標(biāo)桿城市，為世界文明貢獻(xiàn)中國價(jià)值。
長三角地區(qū)是“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶的重要交匯點(diǎn)，長三角城市群是以上海為中心的城市群，其特點(diǎn)是高科技、知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)特別突出。該城市群主要城市有上海、南京、無錫、蘇州、常州、南通、鹽城、杭州、寧波、嘉興、紹興、合肥、馬鞍山等，人口已達(dá)到1.5億，上海及其周邊的城市無論是地理位置還是歷史傳承，其積淀深厚。長三角地區(qū)是傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)重心區(qū)域，生物醫(yī)藥、集成電路、高端裝備等先進(jìn)制造業(yè)在國內(nèi)處于領(lǐng)先地位，從全國整體發(fā)展來看，長三角地區(qū)有獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢，是未來打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群的突破口。上海作為長三角發(fā)展的領(lǐng)頭雁和排頭兵，將大力推進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科技創(chuàng)新“五個(gè)中心”建設(shè)，加速創(chuàng)建“卓越的全球城市”。
京津冀在這三個(gè)區(qū)域里雖經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較弱，但地理位置重要，擔(dān)負(fù)著聯(lián)結(jié)南北協(xié)同發(fā)展的重任。實(shí)際上，京津冀和西部大開發(fā)作為一個(gè)重點(diǎn)加強(qiáng)的區(qū)域，既帶有龍頭城市群帶動(dòng)的作用，又作為平衡南北差距的戰(zhàn)略考量。
長江經(jīng)濟(jì)帶以生態(tài)保護(hù)為本底，側(cè)重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”是其首要任務(wù)。長江經(jīng)濟(jì)帶輻射范圍囊括上游的成渝城市群、中游的武漢城市群和下游的長三角城市群，有利于塑造長江地區(qū)區(qū)域發(fā)展東西雙向、陸海統(tǒng)籌的新格局。
今后，隨著“一帶一路”建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)必將為西北、東北的發(fā)展，內(nèi)陸地區(qū)的對外開放提供新機(jī)遇，而海上絲綢之路將為東部沿海等地區(qū)對外開放水平的進(jìn)一步提升提供良好平臺(tái)，有利于形成內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、全面開放的區(qū)域發(fā)展新格局。
長三角區(qū)域發(fā)展相關(guān)建議
身處上海，尤為關(guān)注長三角一體化的動(dòng)向!打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，是長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展的重中之重，長三角地區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)最具活力的區(qū)域之一，生物醫(yī)藥、集成電路、高端裝備等先進(jìn)制造業(yè)在國內(nèi)處于領(lǐng)先地位，但離“世界級(jí)”還有不小的差距。眼下，新一輪產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)、全球產(chǎn)業(yè)變局的窗口期正在到來，如何打造長三角世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群?
一是做好頂層設(shè)計(jì)。長三角地區(qū)打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群是一項(xiàng)系統(tǒng)性、持續(xù)性工程，三省一市要抓住當(dāng)前疫情沖擊下全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)的戰(zhàn)略機(jī)遇期，借力“長三角一體化發(fā)展”國家戰(zhàn)略，做好統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步消除體制機(jī)制障礙，優(yōu)化和完善產(chǎn)業(yè)布局，共建共享創(chuàng)新生態(tài)，促進(jìn)各類要素更加自由流動(dòng)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)行動(dòng)“步調(diào)”，大力推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同和深度合作。
二是優(yōu)化工作推進(jìn)機(jī)制。建立國家有關(guān)部委和滬蘇浙皖共同參與的工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，依托長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會(huì)議等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)長三角城市之間的工作互動(dòng)和交流合作，消除行政壁壘，研究解決合作共建中的重大問題，形成工作合力。在細(xì)化深化長三角發(fā)展規(guī)劃中，要通過出臺(tái)長三角制造業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄等舉措，從政策協(xié)同、服務(wù)協(xié)同、市場協(xié)同等方面發(fā)揮好政府、企業(yè)、第三方組織等多元化主體作用，形成產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展合力，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新，特色產(chǎn)業(yè)協(xié)作共贏，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，環(huán)境治理聯(lián)防聯(lián)控，民生工程共建共享。
三是“掛圖施工”。長三角一體化要有產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈和創(chuàng)新鏈“地圖”，要集各地之所長，分工互補(bǔ)，形成共生共榮的產(chǎn)業(yè)生態(tài)位。產(chǎn)業(yè)地圖要重點(diǎn)體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的布局、企業(yè)的集聚、要素的匯聚。通過引導(dǎo)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同、要素的市場化流動(dòng)，形成一批“各具特色、有序競爭、差異化”的具有全球競爭力的先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。
四是加強(qiáng)協(xié)同。區(qū)域間的競爭，不再是企業(yè)間的“單打獨(dú)斗”，而是產(chǎn)業(yè)鏈條間的組團(tuán)打拼和集團(tuán)作戰(zhàn)。長三角產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)科技資源多、創(chuàng)新能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)互補(bǔ)性好的優(yōu)勢，整合全球創(chuàng)新資源，使得產(chǎn)業(yè)鏈能夠以最經(jīng)濟(jì)和最有效率的方式運(yùn)行。長三角地區(qū)中上海的研發(fā)能力、金融市場國際化程度均在全國領(lǐng)先，蘇浙皖在生物醫(yī)藥、新能源、電子信息等方面的競爭力在全國也首屈一指。此外，長三角地區(qū)還是國際化的港口性集群，無論是產(chǎn)業(yè)集群，還是城市集群，優(yōu)勢十分明顯。要充分發(fā)揮好這些難得的獨(dú)特優(yōu)勢，激活產(chǎn)業(yè)協(xié)同的內(nèi)生動(dòng)力，并在加強(qiáng)橫向產(chǎn)業(yè)布局協(xié)同的同時(shí)，強(qiáng)化縱向產(chǎn)業(yè)鏈之間的協(xié)作。
五是交通先行、軌道驅(qū)動(dòng)。2019年2月國家發(fā)改委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》提出:打造軌道上的都市圈，統(tǒng)籌考慮都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以軌道交通為骨干的通勤圈，推動(dòng)干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合” 。今年4月，國家發(fā)改委及交通運(yùn)輸部公開發(fā)行《長江三角洲地區(qū)交通運(yùn)輸更高質(zhì)量一體化發(fā)展規(guī)劃》，從海、陸、空全域做出詳細(xì)規(guī)劃。規(guī)劃至2025年，基本建成“軌道上的長三角”，鐵路密度達(dá)到507公里/萬平方公里，高速公路密度達(dá)到500公里/萬平方公里，世界級(jí)機(jī)場群和港口群全球競爭能力顯著增強(qiáng);同時(shí)中心城市之間享受1～1.5小時(shí)客運(yùn)服務(wù)，上海大都市圈以及南京、杭州、合肥、蘇錫常、寧波都市圈內(nèi)享受1小時(shí)公交化通勤客運(yùn)服務(wù)，形成“1小時(shí)城軌交通圈”。軌道交通建設(shè)，將促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人流、物流、資金流、信息流互聯(lián)互通，產(chǎn)業(yè)鏈條實(shí)現(xiàn)深度融合。同時(shí)，圍繞軌道交通節(jié)點(diǎn)以“TOD+”理念進(jìn)行土地綜合開發(fā)和城市經(jīng)營，將驅(qū)動(dòng)TOD優(yōu)質(zhì)生活圈和“TOD+”產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈快速形成。
在當(dāng)前全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)的重要戰(zhàn)略窗口期，加快推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略意義重大，不但能提升區(qū)域整體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)質(zhì)量，更能提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，同時(shí)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的雙贏!
（作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)常務(wù)副校長，教育部高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育指導(dǎo)委員會(huì)副主任）
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